Nouvelle loi sur le commerce intérieur aux Comores

Introduction

Il est des réformes dont la portée excède sensiblement ce que leur intitulé laisse d’abord entrevoir. La loi n°26-002/AU du 15 juin 2026 relative au commerce intérieur, promulguée par le décret n°26-083/PR du 21 juillet 2026, appartient assurément à cette catégorie.

À première lecture, le texte pourrait apparaître comme une entreprise, somme toute classique, de réorganisation d’un secteur dont l’encadrement demeurait jusqu’alors dispersé. L’examen de ses dispositions révèle pourtant une ambition autrement plus vaste. En cinquante-cinq articles, le législateur ne se borne pas à réglementer les conditions dans lesquelles s’exerce le commerce intérieur : il en redéfinit les acteurs, précise les activités qui en relèvent, institue de nouvelles formalités administratives, consacre la liberté d’entreprendre tout en en aménageant les restrictions, réserve une partie substantielle du petit commerce aux nationaux et dote enfin l’administration de pouvoirs particulièrement étendus de contrôle, de saisie, de fermeture et de transaction.

La réforme participe ainsi d’une véritable volonté de reprise en main du marché intérieur par la puissance publique.

Cette volonté trouve aisément à se comprendre dans le contexte économique comorien. Dans une économie insulaire caractérisée par l’importance du commerce de proximité, la persistance d’un secteur informel significatif et une présence non négligeable d’opérateurs étrangers dans certaines activités accessibles à faible capital, la question de la participation effective des nationaux à l’économie ne saurait être regardée comme secondaire. Le législateur fait ici le choix d’y apporter une réponse qui n’est plus seulement incitative, mais normative : certaines activités devront désormais être exercées prioritairement, voire exclusivement, par des opérateurs nationaux.

Le parti pris est assumé. La loi érige d’ailleurs expressément la souveraineté économique parmi les motifs susceptibles de justifier une limitation de la liberté d’entreprendre. Elle réserve parallèlement certaines activités du petit commerce aux ressortissants comoriens d’origine et soumet l’accès des opérateurs étrangers à ces activités à un régime dérogatoire. Elle organise, enfin, une période transitoire particulièrement brève pour ceux d’entre eux qui les exerçaient antérieurement à son entrée en vigueur.

Il serait néanmoins réducteur d’appréhender la loi nouvelle sous le seul prisme de la préférence nationale.

Son apport est plus profond. Elle traduit une évolution de la conception même du commerce intérieur, lequel n’est plus envisagé comme le seul produit de l’initiative privée, encadrée ponctuellement par l’État, mais comme un espace économique dont la puissance publique entend désormais organiser les conditions d’accès, surveiller le fonctionnement et, dans certaines hypothèses, orienter la structure.

C’est précisément à cet endroit que l’analyse juridique commence. Car, aussi légitime soit-elle dans son principe, l’affirmation d’une politique nationale du commerce intérieur ne s’opère pas dans un espace normatif vierge.

L’Union des Comores appartient à l’espace OHADA. Une part essentielle du droit applicable au commerçant, aux actes de commerce, à la capacité commerciale, à l’entreprenant ou encore au Registre du commerce et du crédit mobilier relève déjà du droit uniforme. Le principe posé par l’article 10 du Traité OHADA est, à cet égard, sans équivoque : les Actes uniformes sont directement applicables et obligatoires dans les États parties, nonobstant toute disposition contraire de droit interne, qu’elle soit antérieure ou postérieure.

Le législateur comorien n’a d’ailleurs pas ignoré cette contrainte. L’article premier de la loi prend soin de réserver expressément les compétences attribuées au droit OHADA, tandis que plusieurs dispositions ultérieures renvoient directement à l’Acte uniforme portant sur le droit commercial général. Cette précaution est importante. Elle ne suffit toutefois pas, à elle seule, à résoudre toutes les difficultés d’articulation susceptibles de naître lorsque la loi nationale entreprend elle-même de définir le commerçant, les actes de commerce, l’entreprenant ou certaines règles relatives à la capacité d’exercer le commerce.

Une première tension apparaît ainsi entre l’ambition nationale de refonder le commerce intérieur et les limites inhérentes à l’appartenance à un ordre juridique supranational.

Une deuxième se dessine au sein même de la loi.

Le législateur proclame avec une particulière netteté la liberté d’entreprendre et la liberté industrielle. Il reconnaît à toute personne physique ou morale le droit de créer, d’organiser et d’exploiter l’activité économique de son choix et prohibe, en principe, toute mesure ayant pour objet ou pour effet d’en entraver l’exercice légitime.

Dans le même mouvement, cependant, il institue une carte annuelle de commerçant, réserve de nombreuses activités aux nationaux, distingue même, pour certaines d’entre elles, selon le mode d’acquisition de la nationalité comorienne, et permet à l’administration de soumettre les opérateurs à des contrôles et sanctions dont la portée est considérable.

Il n’y a là aucune contradiction nécessaire.

La liberté d’entreprendre n’a jamais signifié l’absence de réglementation et la souveraineté économique demeure une prérogative essentielle de l’État. Toute la difficulté consiste plutôt à déterminer où doit être placé le point d’équilibre entre la liberté proclamée et la restriction instituée pour servir l’intérêt général.

Cette interrogation prend une dimension particulière s’agissant du petit commerce. La volonté de préserver une partie de l’économie de proximité au bénéfice des nationaux peut aisément se justifier par des considérations économiques et sociales. Elle devient juridiquement plus délicate lorsqu’elle conduit à distinguer, parmi les citoyens comoriens eux-mêmes, ceux qui bénéficient de cette protection selon que leur nationalité procède de la filiation ou d’une acquisition ultérieure ; elle l’est également lorsqu’elle affecte des opérateurs étrangers déjà établis, ayant parfois engagé des investissements, conclu des contrats et constitué des situations juridiques sous l’empire de la législation antérieure.

Enfin, une troisième tension traverse le dispositif.

Une loi économique ne peut être effective sans contrôle. L’État qui réglemente doit disposer des moyens de vérifier, de constater et, le cas échéant, de sanctionner la méconnaissance de la règle qu’il édicte. À cet égard, la création d’un véritable corps de contrôle et le renforcement des prérogatives de la Direction du commerce intérieur répondent à une nécessité difficilement contestable.

Mais à l’intensité du pouvoir doit nécessairement répondre celle de la garantie.

Lorsque l’administration peut visiter les locaux professionnels, accéder aux documents commerciaux, procéder à des saisies, fermer un établissement indépendamment de toute poursuite judiciaire ou conclure une transaction ayant pour effet d’éteindre l’action publique, la question n’est plus seulement celle de l’efficacité du contrôle. Elle devient également celle des conditions dans lesquelles celui-ci s’exerce, de la prévisibilité de la décision administrative, du respect du contradictoire, de la proportionnalité de la mesure et de l’effectivité des recours ouverts à l’opérateur économique.

C’est donc moins la légitimité des objectifs poursuivis par la loi nouvelle qui appelle discussion que l’équilibre juridique des instruments retenus pour les atteindre.

À cet égard, trois mouvements paraissent se dégager du texte.

Il conviendra, en premier lieu, d’examiner cette refondation du commerce intérieur à la recherche de son articulation avec l’ordre juridique existant (I). Il faudra, ensuite, mesurer la portée de cette souveraineté économique désormais assumée à l’épreuve de la liberté d’entreprendre (II). Il restera, enfin, à apprécier le renforcement de la police du commerce au regard des garanties qu’exige l’État de droit économique (III).

Car tel paraît être, au fond, le principal enjeu de cette réforme : permettre à l’État de reconquérir la maîtrise de son marché intérieur sans que cette légitime ambition ne se construise au détriment de la cohérence de l’ordre juridique, de la liberté économique et de cette sécurité du droit qui demeure, pour les opérateurs nationaux comme étrangers, l’une des premières conditions de la confiance et de l’investissement.

I. UNE REFONDATION DU COMMERCE INTÉRIEUR À LA RECHERCHE DE SON ARTICULATION AVEC L’ORDRE JURIDIQUE EXISTANT

A. L’affirmation d’un nouveau cadre national de l’activité commerciale

L’une des premières caractéristiques de la loi n°26-002/AU tient à l’ampleur du champ qu’elle entend désormais soumettre à la réglementation du commerce intérieur.

Le choix du législateur est, à cet égard, particulièrement significatif. Il ne s’est pas limité à déterminer les conditions d’exercice du commerce de détail ou à réglementer quelques activités traditionnellement rattachées à la police commerciale. Il a entendu poser les bases d’un cadre général susceptible d’appréhender, dans un même ensemble normatif, une part particulièrement étendue de l’activité économique exercée sur le territoire national.

L’article 2 définit ainsi le commerce intérieur comme toute activité exercée habituellement sur le territoire national, en vue de la production, de la transformation, de la distribution ou de la fourniture de biens ou de services à des fins lucratives, à l’exclusion des opérations relevant du commerce extérieur. L’article 3 prolonge cette définition par une énumération expressément indicative et non limitative comprenant notamment le commerce de gros et de demi-gros, le commerce de détail, certaines activités artisanales et industrielles à vocation commerciale, les services commerciaux, les activités de distribution et de logistique, ainsi que les plateformes de commerce en ligne dédiées aux transactions locales.

Cette approche extensive n’est pas dépourvue de cohérence.

Elle traduit d’abord la volonté de ne plus appréhender le commerce intérieur à travers la seule figure traditionnelle du commerçant exploitant un magasin ou un point de vente physique. La distribution, la logistique, les services et, fait notable, certaines formes de commerce numérique sont désormais expressément intégrés dans le périmètre de la loi.

Cette dernière inclusion mérite d’être soulignée. En faisant entrer les plateformes locales de commerce en ligne dans le champ du commerce intérieur, le législateur prend acte d’une transformation déjà à l’œuvre dans les pratiques économiques. Le commerce n’est plus nécessairement attaché à un lieu dans lequel vendeur et acheteur se rencontrent physiquement ; il peut être conclu à distance, organisé par une interface numérique et exécuté par l’intermédiaire d’un service de livraison.

La loi tente donc, à juste titre, de saisir une économie en mutation plutôt que de figer le droit autour de formes commerciales anciennes.

Encore faut-il que cette modernité dans la définition trouve son prolongement dans les règles d’exercice.

À cet égard, l’articulation avec l’article 20 mérite attention. Celui-ci pose le principe selon lequel toute activité commerciale ou professionnelle doit être exercée dans un lieu identifiable et déterminé et encadre l’exercice du commerce en dehors des magasins, boutiques, étals, kiosques ou espaces spécialement aménagés.

Ces exigences répondent manifestement à une finalité de police économique : identifier les opérateurs, éviter l’occupation anarchique des espaces et permettre l’exercice effectif du contrôle administratif.

Elles devront néanmoins être interprétées en tenant compte de la diversité des activités que la loi a elle-même choisi d’intégrer dans son champ.

Une plateforme numérique doit assurément pouvoir être rattachée à un opérateur identifiable et à un établissement juridiquement déterminé. Il serait en revanche plus difficile de considérer que la matérialité d’un point de vente constitue, dans tous les cas, une condition intrinsèque de l’exercice du commerce.

La distinction entre l’identification administrative de l’opérateur et la localisation matérielle de l’acte de commerce devra donc être soigneusement préservée.

Plus largement, cette difficulté illustre l’un des défis du texte : construire un régime suffisamment général pour encadrer le commerce intérieur sans imposer indistinctement à des modèles économiques différents des obligations conçues pour une seule forme d’activité.

Cette ambition de systématisation apparaît plus nettement encore à travers l’important travail de définition entrepris par le législateur.

La loi précise notamment ce qu’il convient d’entendre par acte de commerce par nature, commerçant, entreprenant, entreprise, établissement principal ou secondaire, petit commerce, point de vente fixe ou ambulant, plateforme de commerce en ligne locale ou encore saturation d’un secteur d’activité.

L’intérêt pratique de telles définitions ne saurait être contesté.

Un texte destiné à être appliqué aussi bien par les administrations que par les commerçants eux-mêmes gagne nécessairement à rendre accessibles les catégories juridiques sur lesquelles repose son dispositif.

Mais ce souci de définition révèle également l’ambition plus profonde de la réforme.

La loi ne réglemente pas seulement certains comportements. Elle cherche à ordonner juridiquement le marché intérieur, en déterminant qui sont ses acteurs, dans quelles catégories ils s’inscrivent et à quelles conditions ils peuvent y exercer leur activité.

C’est dans cette perspective qu’il convient de comprendre la création ou, plus exactement, la généralisation d’un véritable statut administratif de l’exercice du commerce.

L’article 16 prévoit ainsi la délivrance d’une carte de commerçant par la Direction du commerce intérieur. Celle-ci est personnelle et incessible. Elle doit surtout faire l’objet d’un renouvellement annuel. Pour l’entreprenant et certaines professions assimilées, le législateur prévoit parallèlement une carte professionnelle. Les modalités de délivrance et de retrait doivent être précisées par arrêté du Ministre chargé du Commerce.

Il convient de mesurer la portée de cette innovation. Le commerçant ne se trouve plus seulement dans une relation avec le registre chargé d’assurer la publicité de son activité. Il entre désormais dans une relation administrative continue avec l’autorité chargée du commerce intérieur. La nuance est importante.

L’immatriculation au Registre du commerce et du crédit mobilier répond d’abord à une logique de publicité légale. Elle permet d’identifier le commerçant, de rendre certaines informations opposables aux tiers et de sécuriser les relations d’affaires. La carte de commerçant répond à une logique différente.,Parce qu’elle est délivrée par l’administration, qu’elle est susceptible de retrait et qu’elle doit être renouvelée périodiquement, elle constitue également un instrument de police de l’activité commerciale.

Il ne s’agit plus seulement de savoir qui exerce le commerce. Il s’agit de vérifier, dans la durée, que celui qui l’exerce demeure autorisé à le faire.

Cette évolution peut trouver une justification solide dans la volonté de formaliser l’économie.

Dans un marché marqué par la coexistence d’opérateurs formels et informels, l’administration doit pouvoir disposer d’une connaissance suffisamment précise des personnes qui exercent effectivement une activité commerciale. Une carte professionnelle facilement contrôlable peut ainsi contribuer à distinguer l’opérateur régulièrement établi de celui qui exerce son activité en dehors de tout cadre légal.

Elle peut également faciliter le recensement économique, l’application des règles relatives aux activités réservées et, plus généralement, l’efficacité des contrôles institués par la loi.

Pour autant, la nature même de ce mécanisme invite à la prudence.

L’article 19 prévoit que la Direction du commerce intérieur peut refuser la délivrance de la carte lorsque les conditions de forme et de fond requises ne sont pas remplies. Or la loi ne détermine pas elle-même, avec exhaustivité, ces conditions ; elle renvoie pour une part essentielle à un arrêté ministériel.

La question n’est pas simplement réglementaire. Elle touche directement à la nature juridique du dispositif. Si la délivrance de la carte repose sur des conditions objectives, préalablement déterminées et dont l’administration se borne à vérifier la réunion, celle-ci demeurera essentiellement un instrument de formalisation et de contrôle. Si, au contraire, les textes d’application accordaient à l’administration une marge trop importante dans l’appréciation de l’opportunité de délivrer ou de renouveler la carte, le mécanisme se rapprocherait davantage d’un véritable régime d’autorisation préalable du commerce.

La différence est fondamentale. Dans le premier cas, la liberté demeure le principe et l’administration en vérifie les conditions d’exercice. Dans le second, l’exercice de la liberté dépendrait, chaque année, d’une décision positive de l’administration.

Or cette distinction doit être rapprochée des articles 23 à 25 de la loi, qui consacrent précisément la liberté d’entreprendre et prohibent les entraves injustifiées à son exercice.

La cohérence du dispositif commandera donc que les textes réglementaires à venir organisent la carte de commerçant autour de critères suffisamment précis, transparents et prévisibles, et qu’ils encadrent de la même manière son retrait ou son non-renouvellement.

Cette exigence est d’autant plus importante qu’une décision administrative concernant la carte ne constitue pas, pour l’opérateur, une simple formalité documentaire.

Elle peut conditionner la poursuite même de son activité.

Derrière une mesure apparemment administrative se trouve donc une question beaucoup plus fondamentale : celle de l’accès au marché et du maintien de l’opérateur dans la vie économique.

À cet égard, la réforme opère un changement qui mérite d’être pleinement assumé dans son application. Le commerce intérieur n’est désormais plus seulement une activité privée soumise au respect de certaines prescriptions légales ; il devient un espace économique organisé, identifié et surveillé par l’administration.

Ce mouvement de formalisation peut constituer une avancée importante pour l’économie comorienne. La réduction de l’informalité, l’identification des opérateurs et l’amélioration du contrôle des activités commerciales participent incontestablement de la modernisation du marché.

Mais cette modernisation ne produira pleinement ses effets que si elle demeure lisible pour celui auquel elle s’adresse.

Car la formalisation n’a véritablement de vertu économique que lorsqu’elle conduit l’opérateur vers le droit ; elle perdrait une partie de son intérêt si la multiplication des formalités devait, au contraire, rendre l’accès à la légalité plus difficile.

C’est ici qu’apparaît, au demeurant, une autre question, plus fondamentale encore.

En entreprenant de construire un cadre national aussi complet, la loi rencontre nécessairement des matières qui ne relèvent plus exclusivement du législateur comorien. Certaines des notions qu’elle définit, certaines des qualités qu’elle attribue et certaines des formalités auxquelles elle se réfère appartiennent déjà au domaine du droit uniforme OHADA.

La volonté de refondation du commerce intérieur rencontre donc une première limite qui n’est ni économique ni administrative, mais normative. C’est à la détermination de cette frontière entre la nécessaire compétence nationale et la primauté du droit uniforme qu’il convient désormais de s’attacher.

B. Une autonomie normative nécessairement limitée par le droit OHADA et les autres législations économiques

L'ambition du législateur comorien d'organiser le commerce intérieur se heurte, presque naturellement, à une donnée institutionnelle qui commande une part essentielle du droit des affaires applicable en Union des Comores : l'appartenance de l'État à l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires.

La difficulté ne réside évidemment pas dans l'existence même d'une législation nationale relative au commerce intérieur.

L'adhésion à l'OHADA n'a ni dessaisi les États parties de l'ensemble de leurs compétences en matière économique, ni vocation à faire des Actes uniformes un droit exhaustif de l'activité commerciale. De nombreuses matières demeurent naturellement du ressort du législateur national : police administrative du commerce, organisation des marchés, réglementation de certaines professions, contrôle des prix lorsqu'il est légalement institué, protection de certaines activités nationales ou encore détermination des autorités chargées du contrôle économique.

L'enjeu est ailleurs.

Il réside dans la détermination de la frontière entre ce qui relève encore de la compétence normative de l'État et ce qui, ayant déjà fait l'objet d'une uniformisation, ne peut plus être régi différemment par la législation nationale.

Cette frontière est d'autant plus importante que le Traité OHADA n'organise pas un simple mécanisme de coordination entre législations nationales.

Son article 10 pose un principe autrement plus exigeant : les Actes uniformes sont directement applicables et obligatoires dans les États parties, nonobstant toute disposition contraire de droit interne, antérieure ou postérieure.

La conséquence est connue, mais mérite d'être rappelée : lorsqu'une disposition nationale entre en contradiction avec une règle issue d'un Acte uniforme, la question n'est pas celle de savoir laquelle des deux est la plus récente. La règle nationale postérieure ne peut, par le seul effet de sa postériorité, déroger au droit uniforme.

C'est précisément à la lumière de cette hiérarchie particulière qu'il convient de lire plusieurs dispositions de la loi nouvelle.

Le législateur semble, au demeurant, avoir parfaitement identifié la difficulté.

Dès son article premier, la loi précise qu'elle régit le commerce intérieur « sous réserve des compétences attribuées au droit OHADA ». Plus significativement encore, lorsque le texte aborde la capacité commerciale, son article 10 rappelle l'applicabilité des dispositions correspondantes de l'Acte uniforme portant sur le droit commercial général et indique que les règles nationales viennent les « compléter ».

Le terme mérite que l'on s'y arrête.

Compléter n'est pas concurrencer. Compléter n'est pas davantage modifier.

Une norme nationale peut intervenir là où le droit uniforme laisse subsister un espace normatif. Elle peut en organiser les modalités pratiques lorsque celles-ci relèvent de la compétence de l'État. Elle peut également régir une matière connexe que l'Acte uniforme n'a pas entendu harmoniser.

Elle ne saurait, en revanche, modifier les conditions d'application d'une règle uniforme, en restreindre la portée ou lui substituer une conception nationale différente.

Or la loi du 15 juin 2026 ne se borne pas à réglementer administrativement l'exercice du commerce. Elle reprend elle-même certaines catégories qui constituent le socle du droit commercial général.

Il en va ainsi de la notion de commerçant et de celle d'acte de commerce par nature. Il en va également de l'entreprenant, dont le statut relève directement de l'Acte uniforme, ainsi que de la capacité à exercer le commerce.

Cette reprise n'est pas nécessairement problématique en elle-même.

La reproduction ou la reformulation, dans une législation nationale, d'une notion issue du droit uniforme peut répondre à une exigence d'intelligibilité. Un texte destiné à organiser concrètement le commerce intérieur doit pouvoir être compris sans que son lecteur soit contraint, à chaque article, de consulter un autre instrument juridique.

La difficulté naîtrait en revanche si les deux définitions ne recouvraient pas exactement le même périmètre ou si leur application devait conduire à des conséquences différentes.

Car il serait difficilement concevable qu'une même personne puisse être commerçante au sens du droit national sans l'être au sens de l'Acte uniforme, ou inversement.

La qualité de commerçant ne saurait varier selon que l'on applique les règles relatives au RCCM ou celles relatives à la police du commerce intérieur.

Il en va de même de l'acte de commerce.

Dès lors que le droit uniforme détermine les actes dont l'accomplissement habituel confère la qualité de commerçant, une définition nationale divergente créerait non seulement une difficulté de hiérarchie des normes, mais surtout une insécurité pratique : un opérateur pourrait se trouver soumis à deux qualifications différentes pour une même activité.

La réserve OHADA inscrite à l'article premier doit donc recevoir une portée concrète.

Elle commande, chaque fois qu'une notion de la loi nationale rencontre une notion déjà uniformisée, que la première soit interprétée à la lumière de la seconde et non parallèlement à celle-ci.

Cette méthode d'interprétation permettrait d'ailleurs de préserver autant que possible l'économie générale de la réforme sans opposer artificiellement droit national et droit OHADA.

Car l'objet des deux normes n'est pas nécessairement identique.

Le droit uniforme détermine principalement le statut juridique des acteurs du commerce et les règles fondamentales gouvernant leurs relations d'affaires. La loi nouvelle poursuit, pour sa part, une finalité largement différente : organiser le marché intérieur et soumettre l'exercice de certaines activités à une police économique nationale.

Il existe donc un espace réel de complémentarité.

Encore faut-il en respecter les frontières.

Cette question se manifeste avec une particulière acuité s'agissant de l'entreprenant.

La loi nouvelle retient cette catégorie tout en renvoyant expressément, pour son statut et son régime juridique, aux articles correspondants de l'Acte uniforme.

La démarche est ici juridiquement plus lisible : la loi nationale ne prétend pas créer un nouvel entreprenant ; elle s'appuie sur une catégorie préexistante du droit uniforme pour lui appliquer certaines obligations relevant du commerce intérieur.

C'est probablement dans cette logique que devrait être recherchée l'articulation générale entre les deux ordres normatifs : le droit OHADA détermine le statut juridique uniforme ; le droit national organise, dans les limites de ses compétences, les conditions administratives d'exercice de l'activité sur le territoire.

Une autre question se pose néanmoins à propos de la carte de commerçant examinée précédemment.

L'existence d'une formalité administrative nationale n'est pas, en soi, incompatible avec le droit OHADA. Il serait excessif de considérer que l'immatriculation au RCCM prive les États de toute possibilité d'imposer des autorisations, cartes ou licences lorsque la nature de l'activité ou un objectif légitime de police économique le justifie.

Mais cette carte ne saurait avoir pour effet de redéfinir la qualité de commerçant elle-même.

Il faut ici distinguer deux questions que la pratique pourrait être tentée de confondre.

Être commerçant au sens du droit commercial constitue une qualification juridique.

Être autorisé à exercer régulièrement certaines activités commerciales sur le territoire relève de la police administrative.

La carte peut conditionner la régularité administrative de l'exercice d'une activité lorsque la loi le prévoit ; elle ne devrait pas, en revanche, devenir l'acte constitutif de la qualité de commerçant lorsque celle-ci est déterminée par le droit uniforme.

Cette distinction sera importante aussi bien pour l'administration que pour les juridictions.

Elle permet d'éviter qu'un mécanisme national parfaitement légitime dans son principe ne produise, par son interprétation, des effets dans un domaine déjà régi par le droit OHADA.

Mais l'OHADA n'est pas le seul ordre normatif avec lequel la loi nouvelle devra composer.

Certaines de ses dispositions paraissent également rencontrer des matières relevant d'autres législations nationales spécialisées.

L'article 12 en fournit une illustration particulièrement intéressante.

Le texte prévoit, en substance, une interdiction de concurrence pesant sur le salarié ayant quitté son employeur, auquel il est interdit, pendant une durée de trois années, d'exercer une activité commerciale similaire dans la même localité insulaire. La loi permet en outre à l'employeur d'insérer dans le contrat de travail des stipulations de non-concurrence plus rigoureuses, sous réserve des limites qu'elle prévoit.

La disposition surprend d'abord par son emplacement.

Insérée dans une législation relative au commerce intérieur et dans un ensemble consacré à la capacité d'exercer le commerce, elle produit pourtant des effets directs sur la relation de travail et, surtout, sur la situation professionnelle du salarié après la cessation de celle-ci.

Mais c'est surtout son mécanisme qui retient l'attention.

La non-concurrence n'est pas ici seulement le résultat d'un engagement contractuel accepté par le salarié : elle résulte directement de la loi.

Autrement dit, l'ancien salarié se trouve soumis à une restriction de trois années indépendamment de la question de savoir si son contrat de travail contenait ou non une clause en ce sens.

Or protéger la clientèle et les intérêts légitimes d'une entreprise est une chose ; empêcher un ancien salarié d'exercer l'activité qui correspond à son expérience professionnelle en est une autre.

Entre les deux se trouve nécessairement une exigence de proportionnalité.

Une interdiction générale de trois années, applicable par l'effet de la loi, devra ainsi être articulée avec les règles gouvernant la relation de travail et la liberté professionnelle. Sa portée exacte devra également être précisée : que faut-il entendre par activité « similaire » ? Quelle est exactement la « localité insulaire » pertinente ? L'interdiction concerne-t-elle toute activité concurrente, quelle que soit la fonction antérieurement exercée par le salarié et quel que soit son accès effectif à la clientèle ou aux informations sensibles de l'entreprise ?

Ces interrogations ne sont pas accessoires.

Elles déterminent la différence entre une mesure de protection légitime de l'entreprise et une restriction générale à la possibilité pour un travailleur d'exercer sa profession.

Une difficulté comparable apparaît à propos de l'article 31.

Celui-ci interdit à tout commerçant d'imposer ou de rechercher, directement ou indirectement, une exclusivité portant sur un produit ou un service lorsqu'elle a pour effet de créer une situation de monopole ou de restreindre substantiellement l'accès du public.

L'objectif poursuivi ne prête guère à discussion.

La prévention des pratiques susceptibles de fermer artificiellement un marché ou d'empêcher l'accès des consommateurs à certains biens participe naturellement d'une saine régulation économique.

Mais la qualification même des comportements visés révèle leur proximité immédiate avec le droit de la concurrence.

Or l'article premier de la loi nouvelle prend précisément soin de réserver la législation relative à la concurrence.

Il existe donc, ici encore, un risque de superposition normative.

La question prendra toute son importance au stade de la sanction. L'article 32 attache en effet à la méconnaissance de certaines de ces règles des conséquences susceptibles d'être particulièrement lourdes, allant jusqu'au retrait d'une autorisation ou d'une licence et, selon les situations, à des mesures affectant directement la présence de l'opérateur sur le marché.

Si un même comportement relève simultanément de la loi sur le commerce intérieur et de la législation sur la concurrence, il faudra déterminer l'autorité compétente, la procédure applicable et les conditions dans lesquelles les sanctions prévues par les différents textes peuvent s'articuler.

La multiplication des fondements juridiques ne doit pas aboutir à la multiplication incontrôlée des sanctions pour un même comportement.

Ces différents exemples révèlent finalement une caractéristique essentielle de la loi nouvelle.

Par l'étendue de son ambition, elle se situe au carrefour de plusieurs disciplines juridiques.

Elle rencontre le droit OHADA lorsqu'elle définit les acteurs du commerce ; le droit du travail lorsqu'elle organise la non-concurrence de l'ancien salarié ; le droit de la concurrence lorsqu'elle prohibe certaines exclusivités ; le droit administratif lorsqu'elle confère des pouvoirs de police à l'administration ; et, comme nous le verrons, le droit pénal lorsqu'elle assortit certaines obligations de sanctions.

Cette transversalité constitue à la fois sa richesse et sa fragilité.

Sa richesse, parce qu'une politique moderne du commerce intérieur ne peut être pensée dans les frontières artificielles d'une seule branche du droit.

Sa fragilité, parce que toute intervention à la frontière de plusieurs régimes impose une attention accrue à leur articulation.

La loi du 15 juin 2026 ne doit donc pas être lue comme un ordre juridique économique autonome venant se substituer aux normes préexistantes. Elle doit être comprise comme une législation de police et d'organisation du commerce intérieur appelée à s'insérer dans un ensemble normatif qui la précède et, pour certaines matières, lui est supérieur ou spécial.

Cette lecture nous paraît d'autant plus nécessaire que le législateur lui-même en fournit la méthode lorsqu'il affirme, dès l'article premier, la réserve du droit OHADA.

La question n'est donc pas de contester la compétence de l'État à organiser son marché intérieur. Cette compétence est indiscutable.

La véritable difficulté consiste à déterminer jusqu'où peut aller cette organisation lorsque la matière que le législateur national entend régir a déjà été saisie par le droit uniforme ou par une législation spéciale.

En ce sens, la réussite de la réforme dépendra moins d'une opposition entre les normes que de leur correcte articulation.

Cette première exigence de cohérence normative n'épuise toutefois pas les interrogations suscitées par la loi. Une fois admise la compétence de l'État pour organiser son marché intérieur, demeure une question autrement plus sensible : jusqu'où peut-il en réserver l'accès ?

C'est précisément sur ce terrain que la réforme affirme avec le plus de force son orientation politique. En consacrant la souveraineté économique comme justification de certaines restrictions et en réservant une part importante du petit commerce aux nationaux, le législateur ne se borne plus à organiser le marché : il entend également en orienter la répartition.

C'est cette seconde dimension qu'il convient désormais d'examiner.

II. UNE SOUVERAINETÉ ÉCONOMIQUE ASSUMÉE À L’ÉPREUVE DE LA LIBERTÉ D’ENTREPRENDRE

A. La protection du petit commerce comme nouvel instrument de préférence économique nationale

S’il est une orientation de la loi du 15 juin 2026 qui ne prête guère à l’équivoque, c’est assurément celle qui consiste à réserver une partie de l’économie de proximité aux nationaux.

Jusqu’alors, l’organisation du commerce intérieur pouvait être appréhendée principalement sous l’angle des conditions d’exercice de l’activité, de la réglementation des pratiques ou encore du contrôle administratif. Avec les articles 26 à 30, le législateur franchit une étape supplémentaire : il ne se contente plus de déterminer comment le commerce peut être exercé ; il entend également déterminer, pour certaines activités, par qui il doit l’être.

Ce choix constitue probablement l’innovation la plus politiquement significative de la réforme. Il mérite cependant d’être replacé dans l’économie générale du texte. Car le législateur prend soin, avant d’introduire cette préférence, d’affirmer avec une particulière netteté le principe auquel elle vient déroger.

Les articles 23 à 25 consacrent ainsi la liberté d’entreprendre et la liberté industrielle. Toute personne physique ou morale se voit reconnaître le droit de créer, d’organiser et d’exploiter une activité économique ou industrielle de son choix, de même que celui de la céder ou de la transmettre. La loi prohibe parallèlement toute mesure, pratique ou décision ayant pour objet ou pour effet d’entraver l’exercice légitime de ces libertés, sauf lorsqu’une restriction trouve son fondement dans la loi et répond à un motif d’intérêt général reconnu par celle-ci.

L’architecture retenue est importante.

La liberté demeure le principe ; la restriction doit trouver sa justification. Or, parmi les motifs susceptibles de légitimer cette restriction, le législateur fait expressément apparaître une considération qui traverse en réalité toute la réforme : la souveraineté économique.

Cette notion fournit la clé de compréhension des dispositions relatives au petit commerce.

L’article 26 réserve en effet certaines activités commerciales ou industrielles relevant de cette catégorie aux ressortissants comoriens d’origine, notamment pour des considérations tenant à l’ordre public, à la sécurité alimentaire et à la souveraineté économique.

Il ne s’agit donc nullement d’une conséquence incidente de la réglementation.

La préférence économique nationale est voulue, formulée et juridiquement assumée.

La question est alors de savoir ce que le législateur entend protéger.

À cet égard, la notion même de « petit commerce » est révélatrice. L’article 27 ne le définit pas exclusivement à partir de la nature de l’activité exercée. Il retient plusieurs critères permettant d’identifier une catégorie économique particulière : chiffre d’affaires inférieur à un seuil déterminé, absence d’investissements lourds, nombre limité d’employés, exploitation d’un point de vente de proximité ou d’une surface réduite et fourniture de biens ou services essentiellement destinés à la consommation courante des ménages.

Le législateur ne cherche donc pas tant à protéger un secteur déterminé qu’un niveau de l’activité économique. Ce point est essentiel.

Les activités visées présentent pour caractéristique commune d’être, en principe, accessibles avec un capital relativement limité, de répondre à des besoins quotidiens et de constituer l’un des premiers échelons de l’initiative entrepreneuriale.

C’est cette logique que confirme l’article 28 lorsqu’il énumère les activités concernées.

La réservation touche notamment les commerces de détail de proximité, les boutiques et épiceries, certains marchés et formes de vente ambulante, différents services personnels, certaines activités de réparation, la petite messagerie et la livraison locale, la vente alimentaire de proximité, plusieurs activités artisanales ainsi que certaines formes de petite transformation ou d’activité exercée à faible capital.

Pris isolément, chacun de ces secteurs pourrait sembler économiquement modeste. Pris ensemble, ils représentent cependant une part non négligeable de l’économie quotidienne. C’est précisément là que réside la portée véritable de la réforme.

Le législateur paraît considérer que les activités ne nécessitant ni technologie particulière, ni capital important, ni organisation industrielle complexe doivent constituer un espace privilégié d’accès des nationaux à l’entrepreneuriat.

Autrement dit, l’objectif n’est pas seulement de protéger des commerçants déjà établis. Il s’agit également de préserver des portes d’entrée dans l’activité économique.

Cette orientation peut aisément se comprendre dans une économie de taille réduite.

L’ouverture économique produit incontestablement des effets bénéfiques lorsqu’elle permet l’arrivée de capitaux, de technologies, de compétences ou de nouveaux modèles d’organisation. Elle devient plus difficile à justifier, du point de vue d’une politique nationale de développement, lorsqu’elle conduit des opérateurs disposant d’un avantage financier ou organisationnel à occuper durablement des activités qui ne requièrent précisément aucun apport particulier que le marché national ne serait pas en mesure de fournir.

Le raisonnement du législateur semble ainsi reposer sur une distinction implicite entre deux formes de présence économique étrangère.

D’un côté, l’investissement susceptible d’apporter au pays du capital, une technologie, des emplois ou des compétences nouvelles.

De l’autre, l’exercice d’une activité de proximité ne présentant pas nécessairement cette valeur ajoutée particulière et susceptible d’être exercée par des entrepreneurs nationaux.

La première demeure recherchée.

La seconde est désormais encadrée.

Cette distinction apparaît avec une netteté particulière à la lecture de l’article 30.

Le texte n’instaure pas, en effet, une fermeture absolue des activités réservées aux personnes étrangères. Il organise un mécanisme de dérogation permettant à une personne physique ou morale étrangère d’y accéder lorsque son projet présente certaines caractéristiques : apport d’un savoir-faire technique ou technologique indisponible localement, réalisation d’un investissement significatif, création d’un nombre substantiel d’emplois directs au bénéfice des nationaux ou contribution à la modernisation du secteur et au transfert de compétences. L’autorisation relève du Ministre chargé du Commerce, après avis de la Chambre de commerce.

La philosophie du dispositif se dessine alors plus précisément.

Ce n’est pas l’investissement étranger en tant que tel que la loi entend écarter ; c’est l’investissement étranger dépourvu, dans les secteurs protégés, d’une valeur ajoutée jugée suffisante pour justifier qu’il occupe un espace économique réservé en principe aux nationaux.

La nuance est importante.

Elle permet de comprendre la réforme non comme un mécanisme général de fermeture économique, mais comme une tentative de hiérarchisation des formes d’investissement en fonction de leur contribution attendue au développement national.

Sous cet angle, l’article 30 constitue moins une exception marginale au principe de réservation qu’un élément essentiel de son équilibre.

Il exprime une idée relativement simple : la protection du petit commerce ne doit pas empêcher l’accès d’un projet étranger lorsque celui-ci apporte à l’économie nationale ce que le marché local n’est pas en mesure de produire dans les mêmes conditions.

Cette logique rejoint d’ailleurs une préoccupation classique des politiques d’investissement : faire en sorte que l’ouverture du marché ne se mesure pas seulement au volume des capitaux entrants, mais également aux externalités qu’ils produisent en termes d’emploi, de formation, de technologie et de structuration de l’économie locale.

Encore faut-il que le mécanisme soit suffisamment précis pour remplir cette fonction. Or plusieurs interrogations apparaissent à la lecture de l’article 30.

La première concerne les critères eux-mêmes. Le texte énumère successivement le savoir-faire indisponible localement, l’investissement significatif, la création substantielle d’emplois et la contribution à la modernisation ou au transfert de compétences, sans que la rédaction permette d’établir avec une certitude suffisante si **ces conditions sont cumulatives ou alternatives. **

La différence est pourtant considérable.

Si toutes doivent être satisfaites, la dérogation sera, en pratique, réservée à des projets d’une ampleur relativement importante.

Si chacune peut, à elle seule, justifier l’autorisation, le mécanisme sera sensiblement plus ouvert.

Une entreprise apportant une technologie réellement indisponible aux Comores mais nécessitant peu de salariés pourrait, par exemple, satisfaire pleinement l’objectif poursuivi par la loi sans remplir le critère relatif à la création d’un « nombre substantiel » d’emplois.

Inversement, un projet fortement créateur d’emplois pourrait présenter un intérêt national réel sans reposer sur une technologie inexistante localement.

La logique économique semblerait donc plaider pour une appréciation suffisamment souple des différents critères.

Mais ce qui peut être déduit de la logique du texte gagnerait à être clairement établi par le droit.

La seconde difficulté tient précisément à la formulation de certains de ces critères.

Qu’est-ce qu’un investissement « significatif » ? À partir de combien d’emplois leur nombre devient-il « substantiel » ? Comment établir qu’un savoir-faire est effectivement « indisponible localement » ? À partir de quel degré peut-on considérer qu’un projet contribue suffisamment à la modernisation d’un secteur ?

Ces notions ont une utilité évidente : elles permettent d’adapter l’appréciation administrative à la diversité des projets. Mais elles confèrent également une marge importante à l’autorité chargée de statuer. La loi prévoit d’ailleurs que le montant minimum de l’investissement significatif doit être déterminé par voie réglementaire. L’enjeu du texte d’application sera donc majeur. Un seuil excessivement faible priverait la réservation d’une partie de son efficacité.

Un seuil disproportionné pourrait, à l’inverse, transformer une dérogation destinée à accueillir les projets utiles en une exception pratiquement inaccessible. Entre les deux se situe le véritable travail de politique économique.

Une autre particularité du dispositif mérite attention : la réservation ne concerne pas uniquement les personnes physiques.

L’article 28 permet également l’exercice des activités concernées sous forme de personne morale, sous réserve que son capital soit détenu à hauteur d’au moins 75 % par des nationaux.

Le législateur fait ainsi le choix d’une préférence nationale qui se prolonge dans la structure du capital. Cette solution présente un intérêt évident. Sans elle, la réservation des activités aux nationaux pourrait être aisément contournée par la constitution d’une société locale dont le capital et, en pratique, le contrôle économique demeureraient intégralement étrangers. Le seuil de 75 % cherche donc à garantir que la société bénéficiaire de la réservation demeure majoritairement — et même très majoritairement — ancrée dans l’économie nationale.

Mais le dispositif devra également être apprécié dans sa réalité. La détention du capital ne coïncide pas toujours avec le contrôle effectif d’une société. Des conventions entre associés, des mécanismes de financement, certaines clauses statutaires ou contractuelles peuvent parfois conférer à un associé minoritaire une influence sans commune mesure avec le pourcentage du capital qu’il détient.

La mise en œuvre de la préférence nationale pourrait donc, à terme, conduire l’administration et les juridictions à s’interroger non seulement sur la nationalité apparente du capital, mais également sur la réalité économique de certaines structures lorsque celles-ci seraient utilisées pour contourner la loi.

Cette question ne doit cependant pas conduire à suspecter par principe les sociétés comportant une participation étrangère.

Le législateur les autorise expressément dans la limite prévue.

La sécurité juridique commande donc que les opérateurs puissent organiser librement leur partenariat dans ce cadre, sauf démonstration d’une fraude ou d’un contournement réel de la réglementation.

La protection économique ne saurait devenir une présomption générale de simulation.

Plus fondamentalement, le mécanisme retenu par la loi appelle une réflexion sur la finalité même de la préférence nationale.

Réserver une activité aux nationaux n’a de sens économique que si cette réservation leur permet effectivement d’y accéder, de s’y développer et, à terme, de structurer des entreprises capables de dépasser le seul stade du petit commerce. La protection ne peut être une politique économique à elle seule. Elle crée un espace. Elle ne garantit pas que cet espace sera occupé efficacement. L’accès au financement, la formation, la disponibilité de locaux adaptés, la fiscalité, la simplification administrative, l’accompagnement des entreprises et la capacité à passer progressivement du secteur informel à une activité structurée demeureront tout aussi déterminants. À défaut, le risque serait de confondre la réservation juridique d’un marché avec le développement économique de ceux auxquels il est réservé.

La loi ouvre donc une possibilité.La politique publique devra lui donner sa substance.

C’est précisément pour cette raison que la protection du petit commerce ne doit pas être analysée uniquement comme une restriction apportée aux opérateurs étrangers.

Elle constitue également, et peut-être surtout, un engagement implicite de l’État envers l’entrepreneuriat national.

En réservant certaines activités aux nationaux, le législateur affirme qu’elles doivent prioritairement contribuer à leur insertion économique. Cette affirmation appelle logiquement des politiques d’accompagnement capables de transformer cette préférence juridique en opportunité économique réelle.

Ainsi comprise, la souveraineté économique consacrée par la loi n’implique pas nécessairement le repli.

Elle peut au contraire rechercher un équilibre plus exigeant : ouvrir l’économie aux investissements qui apportent une valeur ajoutée particulière tout en préservant, pour les entrepreneurs nationaux, les activités dont l’exercice ne justifie pas nécessairement une concurrence extérieure sans limite.

Cette orientation constitue un choix de politique économique. Et il n’appartient pas à l’analyse juridique de lui substituer un autre choix. Le rôle du juriste est plutôt d’en éprouver la cohérence, d’en identifier les conditions d’application et, surtout, d’en rechercher les limites.

Car la légitimité de l’objectif poursuivi ne suffit pas à résoudre toutes les difficultés que soulève le mécanisme retenu. En l’espèce, celles-ci sont loin d’être négligeables.

La loi ne distingue pas seulement entre opérateurs nationaux et étrangers. Elle introduit également, pour certaines activités, une distinction entre citoyens comoriens eux-mêmes, selon l’origine de leur nationalité.

Elle affecte par ailleurs des opérateurs étrangers déjà installés sur le territoire et auxquels elle accorde un délai particulièrement bref pour adapter ou cesser leurs activités.

Enfin, l’application de ces restrictions devra nécessairement tenir compte des situations juridiques antérieurement constituées et, le cas échéant, des engagements particuliers consentis par l’État.

C’est donc moins le principe d’une préférence économique nationale que ses critères, son intensité et ses effets dans le temps qui appellent désormais l’analyse.

La souveraineté économique trouve ici son véritable défi juridique : la faculté pour l’État de choisir les secteurs qu’il entend protéger ne dispense pas de déterminer à quelles personnes cette protection peut légitimement être réservée, ni dans quelles conditions la règle nouvelle peut affecter les droits constitués sous l’empire de la règle ancienne.

C’est à cette délicate conciliation entre préférence nationale, égalité juridique et sécurité des investissements qu’il convient à présent de s’attacher.

B. Les limites juridiques de la préférence nationale : égalité, droits acquis et sécurité des investissements

La faculté reconnue à l’État d’orienter sa politique économique et de réserver certaines activités aux nationaux ne saurait, en elle-même, surprendre. Elle procède de l’exercice de la souveraineté économique que la loi nouvelle érige précisément parmi les considérations susceptibles de justifier une limitation de la liberté d’entreprendre.

Toutefois, dès lors que cette préférence cesse d’être une simple orientation de politique publique pour devenir une règle d’accès au marché, sa mise en œuvre rencontre nécessairement d’autres exigences juridiques.

Deux difficultés apparaissent, à cet égard, avec une particulière acuité.

La première tient au critère retenu pour déterminer les nationaux admis au bénéfice de la protection.

La seconde concerne l’application immédiate du nouveau régime aux opérateurs étrangers déjà établis, et donc le sort des situations juridiques constituées avant l’entrée en vigueur de la loi.

Ces deux questions sont distinctes.

Elles procèdent pourtant d’une même exigence : celle de déterminer jusqu’où la poursuite d’un objectif de souveraineté économique peut conduire à différencier les situations existantes sans compromettre la cohérence et la prévisibilité de l’ordre juridique.

Une préférence qui distingue les citoyens selon l’origine de leur nationalité

L’article 26 mérite, de ce point de vue, une lecture particulièrement attentive.

Le législateur n’a pas simplement prévu que certaines activités relevant du petit commerce seraient réservées aux « nationaux » ou aux « ressortissants comoriens ».

Il a choisi une formulation sensiblement plus restrictive.

Le bénéfice de cette exclusivité est réservé aux « ressortissants comoriens d’origine », que le texte définit comme les citoyens possédant la nationalité comorienne par filiation. Il précise corrélativement que les personnes ayant acquis cette nationalité par décision de l’autorité publique ne bénéficient pas de cette exclusivité.

La distinction est considérable.

Elle déplace le débat.

La question n’est plus seulement celle, classique en droit économique, de savoir si certaines activités peuvent être réservées aux nationaux plutôt qu’aux étrangers.

Elle devient celle de savoir si, parmi les citoyens d’un même État, l’origine de la nationalité peut déterminer l’étendue des droits économiques auxquels chacun peut prétendre.

Il convient ici de procéder avec mesure.

Toute différence de traitement n’est pas nécessairement constitutive d’une discrimination juridiquement prohibée. Le principe d’égalité n’interdit pas au législateur de traiter différemment des situations différentes, pour autant que la distinction retenue soit en rapport avec l’objet de la loi et repose sur une justification suffisamment pertinente.

Encore faut-il précisément identifier cette justification.

Or, s’agissant du petit commerce, l’objectif poursuivi par le texte est essentiellement économique : favoriser la participation des nationaux à certaines activités de proximité et préserver à leur profit un espace entrepreneurial.

Dès lors, une interrogation s’impose.

En quoi un citoyen comorien ayant acquis régulièrement la nationalité se trouve-t-il, au regard de cet objectif économique, dans une situation suffisamment différente de celle d’un citoyen comorien par filiation pour justifier que le premier soit exclu d’une activité que le second peut librement exercer ?

La question mérite d’autant plus d’être posée que l’acquisition de la nationalité produit précisément pour effet de faire entrer une personne dans la communauté nationale.

Certes, les législations relatives à la nationalité peuvent, dans certaines hypothèses, attacher des conséquences différentes au mode d’acquisition de celle-ci. Certaines fonctions ou prérogatives peuvent ainsi être soumises à des conditions particulières tenant à la nationalité d’origine lorsque leur nature le justifie.

Mais le passage d’une telle distinction au domaine de l’activité économique ordinaire n’est pas neutre.

Il ne s’agit plus ici de l’exercice d’une fonction participant directement de la souveraineté de l’État.

Il s’agit de tenir une boutique, d’exercer une activité artisanale, de fournir certains services ou de participer au capital d’une entreprise opérant dans un secteur de proximité.

La justification de la différence de traitement doit donc pouvoir être recherchée dans la finalité économique même de la mesure.

C’est à cet endroit que la rédaction de l’article 26 pourrait susciter les interrogations les plus sérieuses.

La préférence nationale peut trouver son fondement dans la volonté de réserver une partie de la richesse produite par l’économie domestique aux membres de la communauté nationale.

Mais lorsque la loi reconnaît elle-même à une personne la qualité de citoyen comorien, il devient plus délicat de considérer simultanément cette personne comme insuffisamment nationale pour accéder à certaines activités économiques réservées.

La question n’est donc pas seulement sémantique.

Elle touche à la conception juridique de la citoyenneté économique.

La nationalité constitue-t-elle un statut juridique commun ou peut-elle, pour l’exercice d’activités économiques ordinaires, produire des droits différents selon son mode d’acquisition ?

La loi nouvelle apporte implicitement une réponse affirmative.

Reste à déterminer si cette réponse peut être conciliée avec les principes supérieurs qui gouvernent l’égalité entre citoyens.

À cet égard, l’analyse ne saurait être menée à partir de la seule loi relative au commerce intérieur. Elle appellera nécessairement une confrontation avec les dispositions constitutionnelles et avec la législation relative à la nationalité.

Il serait donc excessif, à ce stade, d’affirmer sans autre examen que la distinction serait nécessairement irrégulière.

Il serait tout aussi excessif de considérer qu’elle ne soulève aucune difficulté.

Elle constitue, à notre sens, l’un des points juridiquement les plus sensibles de la réforme.

Une autre incertitude vient d’ailleurs renforcer cette difficulté.

Comme précédemment relevé, l’article 28 prévoit que certaines activités peuvent être exercées par une personne morale lorsque son capital est détenu à hauteur d’au moins 75 % par des « nationaux ».

Le texte n’utilise donc plus exactement la terminologie de l’article 26.

Faut-il comprendre que les « nationaux » dont il est question à l’article 28 sont exclusivement les ressortissants comoriens d’origine définis à l’article 26 ?

Ou toute personne possédant juridiquement la nationalité comorienne peut-elle être comptabilisée dans le seuil de 75 % ?

Les deux lectures ne produisent évidemment pas les mêmes effets.

Dans la première hypothèse, un citoyen naturalisé pourrait être actionnaire d’une société exerçant une activité réservée, mais sa participation ne serait pas prise en compte pour déterminer si le seuil de détention nationale est atteint.

Dans la seconde, la loi aboutirait à une situation plus singulière encore : une personne à laquelle l’activité serait interdite lorsqu’elle l’exerce individuellement pourrait néanmoins participer, en qualité de national, au capital d’une société autorisée à exercer cette même activité.

Cette divergence terminologique appelle donc une clarification.

Elle démontre surtout combien, lorsqu’une loi fait de la nationalité un critère d’accès au marché, la précision des mots cesse d’être une simple exigence rédactionnelle pour devenir une condition de sécurité juridique.

La situation des opérateurs étrangers déjà établis : entre application de la loi nouvelle et protection des situations constituées

La seconde difficulté résulte de l’article 54.

Le législateur ne réserve pas seulement certaines activités pour l’avenir. Il entend également appliquer la nouvelle orientation économique aux situations préexistantes.

Les ressortissants étrangers qui exerçaient, avant l’entrée en vigueur de la loi, une activité désormais rattachée au petit commerce disposent ainsi d’un délai de trois mois pour se conformer aux nouvelles dispositions ou mettre fin aux activités devenues incompatibles avec celles-ci.

Le choix se comprend.

Une politique de réservation qui ne concernerait que les nouveaux entrants pourrait demeurer longtemps dépourvue d’effet réel si une part importante des secteurs concernés était déjà occupée par des opérateurs étrangers.

Le législateur a donc choisi de ne pas consacrer un droit général au maintien des situations antérieures.

Cette option n’est pas, par principe, juridiquement inconcevable.

L’exercice d’une activité économique s’inscrit dans un environnement réglementaire susceptible d’évoluer. Aucun opérateur ne peut raisonnablement prétendre à l’immutabilité perpétuelle des règles qui gouvernent son secteur.

L’État doit pouvoir modifier sa politique économique.

Il doit pouvoir imposer de nouvelles conditions d’exercice.

Il doit même pouvoir, lorsque l’intérêt général le commande et dans le respect des normes qui lui sont applicables, fermer certaines activités à des catégories d’opérateurs qui y avaient auparavant accès.

Mais reconnaître le pouvoir de modifier la règle ne revient pas à considérer comme indifférentes les conditions dans lesquelles cette modification affecte les situations existantes.

C’est ici qu’intervient la sécurité juridique.

Celle-ci ne saurait être comprise comme un droit acquis à l’immobilité de la législation.

Elle impose plutôt que le passage d’un régime à un autre s’effectue dans des conditions suffisamment prévisibles pour que ceux qui se sont légitimement organisés sous l’empire de la règle ancienne puissent adapter leur situation à la règle nouvelle.

Or le délai de trois mois retenu par l’article 54 apparaît particulièrement exigeant.

Une activité commerciale n’est pas un simple acte administratif auquel il pourrait être mis fin par la remise d’une autorisation.

Elle est faite de relations juridiques.

L’opérateur peut disposer d’un stock.

Il peut être lié par un bail commercial.

Il peut avoir conclu des contrats d’approvisionnement ou de distribution.

Il peut avoir consenti ou obtenu des crédits.

Il peut employer du personnel.

Il peut détenir des créances qui ne seront exigibles que plusieurs mois plus tard.

Il peut, enfin, avoir engagé des investissements spécifiquement destinés à l’activité que la loi lui demande désormais de cesser ou de restructurer.

Trois mois peuvent ainsi constituer un délai très différent selon la nature et la taille de l’activité concernée.

Pour un commerce individuel de faible ampleur, la transition peut éventuellement être organisée rapidement.

Pour une structure plus importante qui tomberait néanmoins dans le champ du dispositif en raison des critères qui seront fixés par voie réglementaire, les conséquences peuvent être autrement plus complexes.

Cette observation prend une importance particulière du fait que la définition du petit commerce dépend elle-même de seuils qui doivent encore être précisés.

L’étendue réelle des opérateurs concernés par l’obligation transitoire ne pourra donc être pleinement appréciée qu’une fois le dispositif réglementaire complété.

Mais une difficulté plus profonde demeure.

Tous les opérateurs étrangers actuellement établis en Union des Comores ne disposent pas nécessairement du même fondement juridique pour exercer leur activité.

Certains ont pu s’installer sur la seule base des formalités ordinaires applicables à tout commerçant.

D’autres ont pu obtenir une autorisation administrative spécifique.

D’autres encore peuvent bénéficier de droits résultant d’un agrément d’investissement, d’une convention d’établissement ou d’un engagement particulier conclu avec l’État.

Cette diversité interdit, à notre sens, une approche excessivement uniforme.

Une loi générale nouvelle peut naturellement modifier les conditions réglementaires applicables aux activités économiques.

Mais lorsqu’un opérateur bénéficie parallèlement d’un titre particulier ou d’un engagement conventionnel de l’État, la question ne se réduit plus à l’application dans le temps de deux réglementations successives.

Elle devient celle de l’articulation entre la règle générale nouvelle et les droits particuliers antérieurement consentis.

Il conviendra alors d’examiner, au cas par cas, la nature du titre détenu, sa durée, les garanties qu’il contient, les conditions dans lesquelles il peut être modifié et, le cas échéant, les mécanismes de règlement des différends qu’il prévoit.

La même prudence devra entourer l’application de la réforme aux investissements susceptibles de bénéficier d’une protection conventionnelle.

Il ne s’agit pas d’affirmer que toute modification de la réglementation applicable à un investisseur étranger constituerait une atteinte à ses droits.

Une telle proposition serait juridiquement excessive.

Le pouvoir de réglementer demeure inhérent à la souveraineté de l’État.

La protection de l’investissement n’a pas pour objet de figer l’ordre juridique au jour où l’investisseur s’installe.

Mais l’exercice de ce pouvoir n’est pas nécessairement sans limite.

Selon les instruments applicables et les engagements effectivement consentis, les conditions de modification du cadre juridique, le traitement réservé à l’investisseur ou les conséquences d’une cessation imposée de l’activité peuvent appeler un examen particulier.

La prudence est ici d’autant plus nécessaire que la loi elle-même poursuit simultanément deux ambitions qui ne doivent pas être artificiellement opposées.

Elle cherche à renforcer la participation des nationaux à l’économie.

Mais l’Union des Comores demeure également un État qui a besoin de capitaux, de compétences et d’investissements extérieurs pour accompagner son développement.

La protection du marché intérieur et l’attractivité de l’investissement ne constituent donc pas deux politiques indépendantes.

Elles appartiennent à une même politique économique et doivent, à ce titre, être rendues compatibles.

Cela suppose notamment que l’opérateur étranger puisse distinguer avec suffisamment de clarté les secteurs qui lui demeurent ouverts, ceux qui lui sont désormais fermés, les conditions dans lesquelles une dérogation peut être sollicitée et le régime applicable aux investissements réalisés avant la réforme.

L’attractivité d’un marché ne dépend pas uniquement de l’étendue des droits qu’il reconnaît aux investisseurs.

Elle dépend aussi de la prévisibilité avec laquelle ces droits peuvent évoluer.

Un investisseur peut intégrer une réglementation exigeante dans sa décision économique.

Il lui est beaucoup plus difficile d’intégrer une réglementation dont les effets sur une situation déjà constituée demeurent incertains.

C’est précisément pourquoi la question des dispositions transitoires ne doit jamais être regardée comme secondaire.

Elles sont le lieu où se rencontrent deux temporalités du droit : le pouvoir du législateur de décider pour l’avenir et la confiance de celui qui s’est organisé conformément au droit du passé.

La qualité d’une réforme se mesure aussi à la manière dont elle organise cette rencontre.

En définitive, la préférence économique instaurée par la loi du 15 juin 2026 repose sur une ambition qui peut parfaitement être comprise : faire du petit commerce un instrument plus effectif d’insertion économique des nationaux et réserver l’intervention étrangère, dans les secteurs concernés, aux projets susceptibles d’apporter une valeur ajoutée particulière.

Mais la légitimité de cette ambition ne dispense pas de l’exigence juridique.

La distinction entre citoyens selon le mode d’acquisition de leur nationalité devra être confrontée aux principes qui gouvernent l’égalité.

La différence terminologique entre « ressortissants comoriens d’origine » et « nationaux » devra être clarifiée.

La situation des opérateurs étrangers déjà établis devra être appréciée en tenant compte non seulement de la loi nouvelle, mais également des titres, autorisations et engagements dont ils peuvent bénéficier.

Et la période transitoire devra être appliquée avec une attention suffisante aux conséquences concrètes qu’emporte la cessation d’une activité économique.

La souveraineté économique n’est donc nullement incompatible avec la sécurité juridique.

Elle en a, au contraire, besoin.

Car une politique économique est d’autant plus forte qu’elle permet à chacun — entrepreneur national, citoyen nouvellement intégré à la communauté nationale ou investisseur étranger — de savoir avec suffisamment de certitude quelle place le droit lui reconnaît dans l’économie.

La réforme dessine désormais cette place.

Il lui reste à en garantir les frontières.

Cette exigence de sécurité ne concerne toutefois pas seulement les conditions d’accès au marché. Elle se pose avec une intensité au moins équivalente lorsque l’opérateur y est déjà établi et se trouve confronté au pouvoir de contrôle de l’administration.

Or, sur ce terrain également, la loi du 15 juin 2026 opère une transformation profonde.

Après avoir redéfini ceux qui peuvent exercer le commerce, le législateur redéfinit les moyens par lesquels l’État peut surveiller, contraindre et sanctionner ceux qui l’exercent.

C’est cette nouvelle police du commerce intérieur qu’il convient désormais d’examiner.

III. LE RENFORCEMENT DE LA POLICE DU COMMERCE À L’ÉPREUVE DES GARANTIES DE L’ÉTAT DE DROIT ÉCONOMIQUE

A. L’émergence d’une véritable police administrative du commerce intérieur

La réforme ne pouvait atteindre les objectifs qu’elle s’assigne sans se donner les moyens d’en assurer l’effectivité.

Définir les conditions d’accès au commerce, soumettre les opérateurs à de nouvelles obligations, réserver certaines activités aux nationaux ou encore prohiber certaines pratiques n’aurait, en effet, qu’une portée limitée si l’administration ne disposait pas parallèlement des moyens nécessaires pour vérifier le respect de ces prescriptions.

De ce point de vue, la loi du 15 juin 2026 ne fait pas les choses à moitié.

Elle ne se borne pas à renforcer ponctuellement les prérogatives de la Direction du commerce intérieur.** Elle organise, autour de celle-ci, un dispositif de surveillance, de constatation et de répression qui présente tous les caractères d’une véritable police administrative économique spécialisée.**

L’article 35 est, à cet égard, particulièrement révélateur.

Il confère à la Direction du commerce intérieur les pouvoirs nécessaires pour constater, rechercher, prévenir et réprimer les infractions relevant de sa compétence. Le texte institue parallèlement un Corps national des contrôleurs du commerce intérieur, composé d’inspecteurs et de contrôleurs assermentés, appelés à intervenir directement auprès des opérateurs économiques. Ces agents prêtent serment devant la Cour d’appel et se voient reconnaître, dans l’exercice de leurs missions, le statut d’agents de la force publique.

Le choix des termes n’est pas anodin.

Le législateur ne conçoit plus le contrôle du commerce comme une fonction purement administrative consistant à vérifier la possession d’une autorisation ou la régularité d’une formalité.

Il confie aux agents concernés une mission qui emprunte simultanément à la prévention, au contrôle et à la recherche des infractions.

La réforme marque ainsi une évolution dans la conception même du rôle de l’administration économique.

Celle-ci n’est plus seulement chargée d’accompagner ou d’organiser l’activité commerciale.

Elle devient également l’autorité chargée d’en surveiller effectivement la conformité à la loi.

Cette évolution ne saurait, dans son principe, être critiquée.

Une réglementation économique qui ne serait accompagnée d’aucune capacité réelle de contrôle risquerait rapidement de produire un effet paradoxal : elle imposerait des contraintes aux opérateurs qui choisissent de respecter la règle tout en laissant ceux qui s’en affranchissent bénéficier d’un avantage concurrentiel.

L’ineffectivité du contrôle n’est donc pas seulement un problème d’autorité de l’État.

Elle peut devenir une source d’inégalité entre opérateurs.

Le commerçant qui supporte le coût de la formalisation, renouvelle ses autorisations, respecte les conditions imposées à son activité et assume les charges qui en résultent doit pouvoir attendre de l’administration qu’elle applique les mêmes exigences à ses concurrents.

Sous cet angle, le contrôle constitue lui-même une garantie de loyauté du marché.

La création d’un corps spécialisé peut également répondre à une exigence de professionnalisation.

Le contrôle économique présente des particularités qui ne se confondent pas toujours avec celles de la police administrative générale. Vérifier une activité commerciale suppose de comprendre la documentation de l’entreprise, ses circuits d’approvisionnement, ses conditions de distribution, ses autorisations, parfois sa structure sociétaire et, selon les infractions recherchées, certains éléments comptables ou contractuels.

La spécialisation des agents peut donc contribuer à une meilleure application du droit.

Mais cette spécialisation s’accompagne de prérogatives particulièrement étendues.

L’article 38 permet aux agents chargés du contrôle d’effectuer des visites dans les magasins, ateliers, usines, entrepôts, véhicules et autres locaux professionnels. Ils peuvent accéder aux documents commerciaux nécessaires à leurs vérifications, en prendre copie, procéder à certaines saisies et recueillir les déclarations de personnes susceptibles de fournir des renseignements utiles à l’exercice de leur mission.

La portée pratique de ces pouvoirs est considérable.

Le contrôle peut ainsi porter non seulement sur ce qui est matériellement visible dans l’établissement, mais également sur les informations à partir desquelles l’activité économique peut être reconstituée.

Cette faculté est compréhensible.

Il serait illusoire de vouloir contrôler efficacement une activité commerciale en limitant l’administration à l’observation des produits exposés dans un magasin. La réalité de l’activité se trouve souvent dans les factures, registres, contrats, documents d’approvisionnement, éléments relatifs aux stocks ou autres pièces détenues par l’entreprise.

La loi donne donc aux contrôleurs les moyens de dépasser l’apparence de l’activité pour en examiner la réalité.

Elle renforce encore l’efficacité du dispositif en imposant à l’opérateur une obligation de coopération.

Les documents réclamés dans le cadre du contrôle doivent être communiqués et le refus, la dissimulation ou l’entrave aux opérations de vérification peuvent eux-mêmes exposer l’intéressé aux sanctions prévues par la loi.

L’économie générale du mécanisme est claire : le contrôle n’est pas conçu comme une faculté à laquelle le commerçant pourrait choisir de se soumettre, mais comme une prérogative de puissance publique à laquelle il est juridiquement tenu de coopérer.

L’efficacité recherchée apparaît également dans l’articulation entre le contrôle administratif et la constatation des infractions.

L’assermentation des agents et la valeur attachée aux constatations qu’ils effectuent donnent à leur intervention une dimension qui dépasse la simple inspection administrative.

L’agent qui entre dans l’établissement n’est pas uniquement celui qui vérifie la conformité d’une situation.

Il peut également devenir celui dont les constatations permettront d’engager la procédure répressive.

Cette dualité est essentielle pour comprendre l’architecture de la loi.

Le législateur cherche à éviter la rupture qui existe parfois entre une administration capable d’identifier une irrégularité et une procédure de sanction dépendant entièrement d’autres autorités disposant de moyens ou d’informations différents.

Le dispositif est ainsi construit autour d’une forme de continuité : contrôler, constater, sanctionner ou transmettre aux autorités compétentes.

Cette continuité atteint probablement son expression la plus remarquable dans le mécanisme de transaction institué par les articles 41 à 43.

La personne mise en cause peut proposer une transaction à la Direction du commerce intérieur. Celle-ci en détermine le montant et les conditions par une décision motivée et, lorsque les obligations transactionnelles sont intégralement exécutées, le mécanisme peut produire un effet qui dépasse très largement le seul champ administratif puisqu’il entraîne, sous les réserves prévues par le texte, l’extinction de l’action publique.

La transaction constitue une innovation particulièrement pragmatique.

Le contentieux économique ne gagne pas nécessairement à ce que toute irrégularité, quelle que soit son importance, conduise à une procédure pénale longue et coûteuse.

Pour certaines infractions, la possibilité d’obtenir rapidement la régularisation de la situation et le paiement d’une somme déterminée peut présenter un intérêt à la fois pour l’État et pour l’opérateur.

Pour l’administration, elle permet une réponse rapide à l’infraction et évite l’engorgement des juridictions.

Pour le commerçant, elle offre la possibilité de mettre un terme au différend sans supporter l’incertitude et les conséquences d’une procédure pénale.

Le législateur pousse d’ailleurs assez loin cette logique transactionnelle.

L’article 46 permet, dans certaines conditions, qu’une affaire déjà portée devant le tribunal correctionnel soit renvoyée à la Direction du commerce intérieur afin qu’une transaction puisse encore être recherchée tant qu’aucune décision au fond n’est intervenue. Le mécanisme demeure même envisageable pendant le délai d’appel, sous les conditions prévues par le texte.

Cette souplesse révèle une conception intéressante de la répression économique.

La sanction n’est pas nécessairement recherchée pour elle-même.

Le législateur semble privilégier, lorsque cela demeure possible, la restauration de la légalité économique à la poursuite systématique du contrevenant.

Une telle orientation peut contribuer à l’efficacité du dispositif.

Elle suppose néanmoins — nous y reviendrons — que les conditions dans lesquelles la transaction est proposée et son montant déterminé soient suffisamment prévisibles pour garantir une égalité de traitement entre opérateurs placés dans des situations comparables.

Mais la prérogative la plus immédiatement contraignante confiée à l’administration réside probablement dans le pouvoir de fermeture.

L’article 44 permet à la Direction du commerce intérieur de prononcer, indépendamment de toute poursuite judiciaire, la fermeture temporaire, partielle ou totale des établissements de la personne mise en cause. Cette fermeture peut se prolonger jusqu’à ce qu’une décision définitive intervienne sur les poursuites, tandis que l’opérateur demeure tenu, pendant cette période, d’assumer les obligations salariales mises à sa charge par le texte.

La mesure traduit toute l’intensité de la nouvelle police du commerce.

L’administration n’a pas besoin d’attendre que le juge se prononce définitivement pour faire cesser une situation qu’elle estime incompatible avec la législation.

L’utilité d’un tel pouvoir peut difficilement être niée dans certaines hypothèses.

Lorsqu’une activité présente un danger immédiat pour les consommateurs, lorsqu’un établissement exerce manifestement sans droit une activité interdite ou lorsque la poursuite de l’exploitation permettrait la continuation d’une infraction grave, attendre plusieurs mois qu’une procédure juridictionnelle arrive à son terme pourrait priver l’intervention administrative de toute efficacité.

Le droit de fermer provisoirement peut alors être la condition même de l’effectivité de la règle.

Mais la fermeture administrative présente une singularité que les autres mesures de contrôle n’ont pas nécessairement.

Elle n’agit pas seulement sur la situation juridique de l’opérateur.

Elle agit immédiatement sur son existence économique.

Une entreprise peut contester une amende et poursuivre son activité pendant que le juge examine le litige.

Il en va tout autrement lorsque ses portes sont fermées.

Les charges peuvent continuer à courir.

Les salariés demeurent rémunérés.

Les loyers et engagements financiers ne disparaissent pas.

Les marchandises peuvent se déprécier.

Les contrats peuvent ne plus être exécutés.

Et, surtout, la clientèle peut se détourner de l’établissement.

Pour certaines entreprises, la mesure provisoire peut ainsi produire des conséquences économiques qu’une décision ultérieure favorable ne suffira plus à effacer.

Cette réalité n’enlève rien à la nécessité du pouvoir.

Elle impose simplement de mesurer son intensité.

Car il existe une différence fondamentale entre le pouvoir de faire cesser immédiatement une situation qui présente un risque ou une illégalité manifeste et le pouvoir d’interrompre durablement une activité dans l’attente de l’issue définitive d’un contentieux susceptible de se prolonger.

C’est précisément dans cet espace que se situera l’une des principales difficultés d’application de la réforme.

La même observation vaut, plus largement, pour l’ensemble des pouvoirs confiés aux contrôleurs.

Une visite professionnelle n’est pas une perquisition au domicile privé.

Une demande de communication de documents n’est pas nécessairement une atteinte illégitime au secret de l’entreprise.

Une saisie administrative n’est pas, par nature, incompatible avec les droits de l’opérateur.

Une fermeture provisoire n’est pas davantage une sanction définitive.

Mais plus ces mesures deviennent intrusives ou économiquement lourdes, plus la procédure qui les entoure devient essentielle.

Le législateur semble en avoir partiellement conscience puisqu’il renvoie notamment à un arrêté ministériel le soin de préciser le rôle, les missions et les limites de compétence des agents chargés du contrôle.

Ce renvoi ne doit pas être regardé comme une simple question d’organisation administrative.

Il constituera l’un des textes les plus importants pour l’équilibre général de la réforme.

La loi a défini les pouvoirs.

Le règlement devra, pour une part essentielle, en définir les modalités et les frontières.

À cet égard, la qualité du dispositif ne se mesurera pas seulement au nombre de contrôles réalisés ou d’infractions constatées.

Elle se mesurera également à sa capacité à instaurer une culture du contrôle dans laquelle l’opérateur sait ce qui peut lui être demandé, par qui, selon quelle procédure et avec quelles conséquences.

Cette prévisibilité est également dans l’intérêt de l’administration.

Un pouvoir mal délimité expose davantage celui qui l’exerce à la contestation.

À l’inverse, un pouvoir dont le fondement, la procédure et les limites sont clairement établis gagne en légitimité et, par conséquent, en efficacité.

Il faut donc se garder d’opposer trop rapidement efficacité administrative et garanties procédurales.

Les garanties ne sont pas nécessairement l’ennemie du contrôle ; elles en sont souvent la condition de légitimité.

C’est précisément ce qui fait de la réforme un changement plus profond qu’un simple renforcement des sanctions.

En organisant un corps spécialisé, en conférant aux agents des pouvoirs d’investigation, en permettant des saisies, en instituant une transaction susceptible d’éteindre l’action publique et en reconnaissant à l’administration la faculté de fermer un établissement indépendamment d’une décision judiciaire définitive, la loi du 15 juin 2026 fait émerger un véritable système de police du commerce intérieur.

Ce système était probablement nécessaire à l’effectivité de l’ambition portée par la réforme.

Mais il crée, par sa puissance même, une exigence nouvelle.

Plus l’administration reçoit de moyens pour pénétrer dans la vie de l’entreprise, interrompre son activité ou influer sur l’issue de la procédure répressive, plus le droit doit déterminer précisément les conditions dans lesquelles ces moyens peuvent être utilisés.

La question n’est donc plus de savoir si l’administration doit disposer de pouvoirs de contrôle.

Elle le doit.

La véritable question est de savoir comment ces pouvoirs doivent être exercés pour que l’efficacité recherchée ne se transforme pas en incertitude pour l’opérateur économique.

C’est à cet indispensable encadrement des pouvoirs de contrôle, de transaction et de sanction qu’il convient désormais de s’attacher.

B. L’indispensable encadrement des pouvoirs de contrôle, de transaction et de sanction

Reconnaître à l’administration les moyens d’assurer l’effectivité de la loi constitue une chose. Déterminer les conditions dans lesquelles ces moyens peuvent être exercés en est une autre.

La distinction est essentielle.

Le contrôle administratif ne saurait être regardé comme une anomalie dans la vie économique. Tout opérateur qui choisit d’exercer une activité réglementée doit accepter que l’autorité publique puisse vérifier qu’il satisfait aux obligations qui lui sont imposées. L’entreprise n’est pas, du seul fait qu’elle relève de l’initiative privée, soustraite au contrôle de la puissance publique.

Mais cette évidence en appelle immédiatement une autre : le pouvoir de contrôler n’est pas un pouvoir indéterminé.

Plus une prérogative administrative est susceptible d’affecter le fonctionnement de l’entreprise, ses biens, ses informations ou la poursuite même de son activité, plus les conditions de son exercice doivent être précisément définies.

C’est sous cet angle que plusieurs dispositions de la loi du 15 juin 2026 méritent d’être examinées.

1. Des pouvoirs d’investigation étendus qui appellent des garanties procédurales proportionnées

Les pouvoirs reconnus aux agents du commerce intérieur sont, nous l’avons vu, substantiels.

L’article 38 leur permet notamment de visiter les magasins, ateliers, usines, entrepôts, véhicules et autres locaux professionnels, d’accéder aux documents commerciaux utiles à leurs investigations, d’en prendre copie, de procéder à certaines saisies et de recueillir des déclarations.

Pris séparément, aucun de ces pouvoirs n’apparaît étranger aux missions d’une administration chargée du contrôle économique.

Pris ensemble, ils permettent cependant à celle-ci d’accéder à une part considérable de la vie interne de l’entreprise.

Or un document commercial n’est pas toujours un simple justificatif administratif.

Il peut contenir les conditions négociées avec un fournisseur, la structure des prix, les marges pratiquées, l’identité des partenaires, des données relatives à la clientèle, des informations financières ou encore certains éléments de la stratégie commerciale de l’entreprise.

Le contrôle peut donc conduire l’administration à accéder à des informations dont la sensibilité économique est réelle.

Il ne s’agit évidemment pas d’en déduire que l’entreprise pourrait opposer systématiquement la confidentialité de ses documents à l’autorité légalement habilitée à les contrôler.

Une telle conception rendrait toute vérification sérieuse impossible.

Mais la nécessité pour l’administration d’accéder à l’information ne fait pas disparaître la nécessité d’en protéger l’usage.

La question devient alors celle de savoir quels documents peuvent être exigés, pour quelle finalité, pendant combien de temps ils peuvent être conservés, quelles personnes peuvent y avoir accès et quelles garanties entourent leur confidentialité.

Cette problématique est d’autant plus importante lorsqu’une saisie intervient.

La saisie constitue, par nature, une mesure plus contraignante que la simple consultation ou la prise de copie. L’entreprise est temporairement privée de la disponibilité d’un bien ou d’un document qui peut lui être nécessaire pour poursuivre son activité ou justifier ses opérations auprès d’autres autorités.

Il serait donc souhaitable que les textes d’application précisent notamment les conditions matérielles dans lesquelles les saisies sont réalisées, l’établissement d’un inventaire suffisamment détaillé, la remise d’un récépissé à l’opérateur, les modalités de conservation des éléments saisis et les conditions de leur restitution.

Ces garanties ne diminuent nullement l’efficacité du contrôle.

Elles protègent tout autant l’agent que l’opérateur.

Un inventaire contradictoire, par exemple, permet au commerçant de savoir exactement ce qui a été emporté ; il permet également à l’administration d’établir sans difficulté ultérieure la nature des éléments dont elle a régulièrement pris possession.

La procédure protège celui qui la subit, mais elle sécurise aussi celui qui l’exerce.

La même exigence devrait entourer les visites.

La loi détermine largement les lieux auxquels les agents peuvent accéder, mais le détail des modalités d’intervention revêtira une importance considérable : identification préalable des contrôleurs, information de l’opérateur sur l’objet du contrôle, horaires d’intervention, présence du responsable de l’établissement ou de son représentant, établissement d’un procès-verbal et possibilité d’y faire consigner des observations.

Toutes ces questions pourraient paraître secondaires au regard de l’objectif poursuivi.

Elles ne le sont pas.

Elles constituent précisément ce qui transforme l’exercice d’un pouvoir de contrainte en procédure administrative juridiquement maîtrisée.

L’article 39, en renvoyant à un arrêté ministériel la détermination du rôle, des missions et des limites de compétence des agents, offre au pouvoir réglementaire l’occasion de compléter utilement le dispositif.

Il faudra que cet arrêté ne se borne pas à répartir les fonctions entre inspecteurs et contrôleurs.

Il devrait également préciser les conditions concrètes dans lesquelles leurs prérogatives peuvent être exercées.

Car l’enjeu n’est pas seulement de déterminer ce que l’agent peut faire, mais également comment il doit le faire.

2. La fermeture administrative : lorsque la mesure provisoire peut produire des effets définitifs

La nécessité d’un encadrement rigoureux apparaît avec davantage de force encore s’agissant de la fermeture administrative prévue à l’article 44.

Le texte permet à la Direction du commerce intérieur de prononcer, indépendamment de toute poursuite judiciaire, la fermeture temporaire, partielle ou totale des établissements de la personne mise en cause. Cette fermeture peut se poursuivre jusqu’à ce qu’une décision définitive intervienne sur les poursuites.

Le caractère préventif ou conservatoire de la mesure peut parfaitement en justifier le principe.

Certaines situations exigent une intervention immédiate.

L’administration ne saurait être contrainte de laisser se poursuivre une activité présentant un danger sérieux, exercée manifestement en violation d’une interdiction ou permettant la continuation d’une infraction grave, au seul motif qu’une juridiction ne s’est pas encore définitivement prononcée.

Mais la difficulté tient précisément à la durée potentielle de la mesure.

Une fermeture qualifiée juridiquement de « temporaire » peut, économiquement, ne rien avoir de provisoire.

Une entreprise fermée plusieurs mois peut perdre sa clientèle, ses salariés, ses fournisseurs et sa trésorerie. Elle peut se trouver dans l’impossibilité d’exécuter ses contrats ou de supporter les charges qui continuent à peser sur elle. La loi prévoit d’ailleurs le maintien de certaines obligations salariales pendant la période de fermeture.

Ainsi, lorsque la fermeture se prolonge jusqu’à une décision définitive, la question de la durée de la procédure devient elle-même une question de droit économique.

L’opérateur qui obtientrait finalement gain de cause pourrait découvrir que la victoire juridique intervient après la disparition économique de son entreprise.

Une mesure provisoire ne devrait pas, par l’effet du temps, produire les conséquences irréversibles d’une sanction définitive avant que celle-ci n’ait été prononcée.

C’est pourquoi la mise en œuvre de l’article 44 devrait, à notre sens, être guidée par plusieurs exigences.

La décision de fermeture devrait d’abord être motivée de manière suffisamment circonstanciée.

Il ne devrait pas suffire d’indiquer qu’une infraction est suspectée. La nature de l’irrégularité, sa gravité et les raisons pour lesquelles la poursuite immédiate de l’activité justifie la fermeture devraient pouvoir être identifiées.

La mesure devrait ensuite être proportionnée.

Une fermeture totale ne devrait pas être prononcée lorsque la cessation d’une partie seulement de l’activité suffit à faire disparaître le risque ou à mettre fin au comportement litigieux.

De même, la durée de la mesure devrait pouvoir être réexaminée lorsque les circonstances qui la justifiaient ont évolué.

Enfin, les voies de recours doivent être réellement effectives.

L’article 45 prévoit certes la possibilité de contester les actes administratifs selon les voies de droit applicables.

Mais, en matière de fermeture d’entreprise, l’existence abstraite d’un recours ne suffit pas toujours.

Le temps du juge doit pouvoir rencontrer le temps de l’entreprise.

Un recours qui aboutit plusieurs mois après la disparition de l’activité peut consacrer juridiquement un droit sans en restaurer l’utilité économique.

L’effectivité de la protection dépendra donc également des mécanismes permettant, lorsque les conditions en sont réunies, d’obtenir rapidement le contrôle de la mesure et, le cas échéant, sa suspension.

3. La transaction administrative : l’efficacité ne peut se dispenser de prévisibilité

Le mécanisme transactionnel appelle une réflexion différente.

À première vue, la transaction paraît moins attentatoire aux droits de l’opérateur puisqu’elle suppose précisément que celui-ci accepte le règlement proposé.

Elle présente, comme nous l’avons relevé, un intérêt pratique évident.

Elle évite que chaque infraction économique soit nécessairement portée jusqu’au terme d’une procédure pénale et permet à l’administration comme à l’opérateur de parvenir plus rapidement à une solution.

La loi lui confère cependant un effet juridique particulièrement puissant : l’exécution intégrale de la transaction peut entraîner l’extinction de l’action publique.

Cette efficacité justifie que les conditions de son utilisation soient suffisamment encadrées.

La première question concerne la détermination du montant transactionnel.

Deux opérateurs ayant commis des manquements comparables devraient pouvoir raisonnablement s’attendre à des propositions comparables, sous réserve naturellement de circonstances propres telles que la gravité des faits, leur répétition, l’avantage retiré de l’infraction ou la coopération de l’intéressé.

Sans critères suffisamment identifiables, le pouvoir de transaction pourrait produire des différences de traitement difficiles à expliquer.

Or la transaction administrative présente une particularité : parce qu’elle permet d’éviter la poursuite pénale, l’opérateur peut être fortement incité à l’accepter, y compris lorsqu’il estime disposer d’arguments sérieux pour contester l’infraction.

Le consentement existe juridiquement.

Mais il s’exerce dans un contexte où l’alternative peut être une procédure pénale, une fermeture ou d’autres conséquences économiques importantes.

Cela rend d’autant plus nécessaire la transparence des conditions proposées.

La motivation exigée par la loi constitue à cet égard une première garantie.

Elle gagnerait à être complétée par une pratique administrative cohérente et, idéalement, par des critères permettant d’assurer une certaine prévisibilité du montant des transactions.

Il ne s’agit pas de supprimer toute marge d’appréciation.

Une transaction doit pouvoir tenir compte de la singularité des faits.

Il s’agit d’éviter que la souplesse ne devienne imprévisibilité.

La possibilité de transiger alors même que l’affaire a déjà atteint le stade juridictionnel appelle également une articulation particulièrement claire entre l’administration et le juge.

Dès lors que l’action publique peut être affectée par la transaction, les conditions dans lesquelles l’autorité administrative intervient dans une procédure déjà engagée devront être appliquées avec une rigueur particulière afin que soient clairement identifiés le rôle de chacun et les effets exacts de l’accord conclu.

4. La sévérité du régime répressif impose la précision des comportements interdits

Enfin, la loi ne s’arrête pas aux mesures administratives.

Elle institue un régime répressif substantiel.

Le refus ou la dissimulation de certains documents, l’entrave aux opérations de contrôle ainsi que différents manquements aux prescriptions du commerce intérieur peuvent entraîner des sanctions pénales. Le juge peut en outre prononcer des mesures complémentaires particulièrement lourdes : confiscation, publication de la condamnation, fermeture de l’établissement ou interdiction d’exercer.

Pour certaines infractions, l’article 51 prévoit des amendes pouvant atteindre plusieurs millions de francs comoriens et des peines d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à six mois.

La volonté de conférer une véritable force obligatoire au texte est manifeste.

Mais il existe, en matière répressive, une relation directe entre la gravité de la sanction et la précision que l’on doit attendre de la règle qui la fonde.

Plus la peine est sévère, plus le comportement interdit doit être identifiable.

Cette exigence revêt une importance particulière dans une loi qui, comme nous l’avons vu, se situe au croisement de plusieurs réglementations.

Certaines pratiques peuvent relever simultanément du commerce intérieur, de la concurrence, de la réglementation des prix, des normes sanitaires, de la propriété intellectuelle ou encore de dispositions propres à une profession réglementée.

Le risque n’est donc pas uniquement celui de l’imprécision.

Il est également celui de la superposition.

Un même comportement pourrait être appréhendé par plusieurs autorités et sur le fondement de plusieurs textes.

Cette situation devra être maîtrisée.

La coexistence de plusieurs qualifications juridiques n’est pas nécessairement anormale. Un même fait peut porter atteinte à plusieurs intérêts protégés.

Mais elle ne devrait pas conduire à une accumulation mécanique de sanctions réprimant, sous des qualifications différentes, une même réalité économique sans considération pour leur articulation.

L’exigence de proportionnalité retrouve ici toute sa place.

Elle ne constitue pas une faveur accordée au contrevenant.

Elle est l’une des conditions de la crédibilité même du dispositif répressif.

Au terme de cette analyse, l’impression qui se dégage du chapitre consacré au contrôle et aux sanctions est donc moins celle d’un excès intrinsèque de pouvoir que celle d’un besoin d’encadrement à la mesure de l’ambition du législateur.

La loi veut une administration capable d’agir.

Cette ambition est légitime.

Elle veut des agents capables de vérifier réellement l’activité, d’accéder aux documents, de saisir lorsque cela est nécessaire, de faire cesser rapidement certaines situations et de proposer, dans les cas appropriés, une solution transactionnelle.

Cette ambition est également cohérente.

Mais précisément parce que le système ainsi construit est puissant, il doit être entouré d’une procédure suffisamment précise pour que l’opérateur puisse savoir non seulement ce que la loi exige de lui, mais également ce que l’administration peut exiger de lui.

L’État de droit économique ne signifie pas que l’administration serait privée des moyens de contraindre.

Il signifie que la contrainte elle-même demeure gouvernée par le droit.

C’est probablement sur ce terrain que les textes d’application de la loi du 15 juin 2026 auront leur rôle le plus déterminant.

Ils devront préciser les conditions de délivrance et de retrait des autorisations, mais aussi les modalités concrètes des contrôles, les garanties entourant les saisies, les limites de compétence des agents, les conditions de conservation des informations recueillies et, plus largement, les procédures permettant d’assurer que la puissance nouvelle reconnue à l’administration demeure prévisible dans son exercice.

À défaut, le risque serait paradoxal.

Une loi conçue pour sécuriser et formaliser le commerce intérieur pourrait devenir elle-même une source d’incertitude pour ceux qu’elle entend faire entrer dans la légalité.

À l’inverse, si ces pouvoirs sont exercés dans un cadre clair, constant et proportionné, leur renforcement pourra produire l’effet recherché : faire du respect de la réglementation non plus une contrainte supportée principalement par les opérateurs les plus formels, mais une règle effectivement commune à tous.

L’autorité de l’administration ne se mesure donc pas à l’absence de limites imposées à son action. Elle se renforce, au contraire, lorsque l’opérateur connaît à l’avance l’étendue de ses obligations, les pouvoirs de celui qui le contrôle et les garanties dont il dispose pour les contester.

C’est dans cet équilibre entre autorité et prévisibilité que la nouvelle police du commerce intérieur trouvera, au-delà de sa force, sa véritable légitimité.

CONCLUSION

La loi n°26-002/AU du 15 juin 2026 relative au commerce intérieur marque, à n’en pas douter, une étape importante dans la construction du droit économique comorien.

Par son ampleur, elle dépasse largement l’objet que son intitulé pourrait laisser supposer. Elle ne se contente pas d’organiser les conditions matérielles d’exercice du commerce. Elle définit les acteurs du marché intérieur, renforce leur identification administrative, affirme la liberté d’entreprendre, organise parallèlement la protection de certaines activités au bénéfice des nationaux et dote enfin l’administration de moyens substantiellement renforcés pour contrôler et sanctionner les comportements contraires à la réglementation.

À travers ces différentes dispositions se dessine, en réalité, une même ambition : faire du commerce intérieur un véritable instrument de politique économique nationale.

Cette ambition mérite d’être comprise avant d’être discutée.

Dans une économie insulaire de dimension limitée, où l’accès à l’entrepreneuriat demeure difficile pour une partie de la population et où les activités de proximité constituent souvent le premier niveau d’accès à l’initiative économique, la volonté de l’État de préserver certains espaces au bénéfice des nationaux ne saurait être regardée comme dépourvue de justification.

De même, la volonté de formaliser davantage l’activité commerciale et de doter l’administration de moyens réels de contrôle répond à une difficulté bien connue : la règle économique n’est véritablement commune que lorsqu’elle est effectivement appliquée à tous.

Une législation exigeante, mais dépourvue de contrôle, finit en effet par pénaliser davantage celui qui la respecte que celui qui s’en affranchit.

Il serait donc injuste de réduire la réforme à l’accumulation de nouvelles contraintes.

Elle porte une vision.

Celle d’un État qui entend davantage maîtriser l’organisation de son marché intérieur, favoriser l’émergence d’un entrepreneuriat national et se donner les moyens de faire respecter les règles qu’il édicte.

Mais c’est précisément parce que cette ambition est importante que sa traduction juridique doit être à sa hauteur.

L’analyse de la loi révèle, à cet égard, trois équilibres qui détermineront largement la réussite de sa mise en œuvre.

Le premier concerne l’articulation entre la compétence nationale et l’ordre juridique OHADA.

L’État comorien demeure naturellement compétent pour réglementer son marché intérieur, organiser les conditions administratives d’exercice de certaines activités et définir les orientations de sa politique économique. Mais cette compétence s’exerce dans un ordre juridique au sein duquel plusieurs matières fondamentales du droit commercial ont déjà été uniformisées.

L’enjeu ne consiste donc pas à opposer artificiellement souveraineté nationale et intégration juridique.

Il consiste à déterminer leur juste domaine respectif.

La loi nationale doit pouvoir organiser le commerce intérieur sans recréer, à côté des catégories du droit uniforme, des qualifications concurrentes susceptibles de fragmenter la notion de commerçant, le régime de l’entreprenant, les règles relatives à la capacité ou la fonction du RCCM.

Sur ce terrain, le législateur fournit lui-même la méthode lorsqu’il réserve expressément les compétences attribuées au droit OHADA.

Cette réserve ne devra pas demeurer une précaution rédactionnelle.

Elle devra devenir un principe d’interprétation de la loi.

Le deuxième équilibre est probablement le plus délicat. Il concerne la conciliation entre souveraineté économique et liberté d’entreprendre.

La loi a fait un choix clair : certaines activités de proximité doivent prioritairement bénéficier aux nationaux, tandis que l’accès des opérateurs étrangers à ces secteurs doit être justifié par une contribution particulière en termes d’investissement, de savoir-faire, d’emploi ou de transfert de compétences.

Cette orientation relève d’un choix de politique économique qu’il appartient au législateur d’assumer.

Mais la protection du marché national ne dispense pas de la précision juridique.

La distinction instaurée entre Comoriens selon le mode d’acquisition de leur nationalité soulève une interrogation qui dépasse très largement le droit commercial. La situation des opérateurs étrangers déjà installés appelle, quant à elle, une attention particulière aux situations constituées, aux autorisations antérieures et, le cas échéant, aux engagements particuliers consentis par l’État.

L’enjeu est ici de ne pas confondre deux propositions pourtant profondément différentes.

La sécurité juridique ne signifie pas l’immutabilité de la politique économique.

Un État doit pouvoir modifier sa législation, réorienter ses priorités et décider que certaines activités doivent désormais répondre à de nouvelles conditions.

Mais le pouvoir de changer la règle n’exclut pas l’obligation d’organiser juridiquement le changement.

C’est précisément la fonction des régimes transitoires, des critères objectifs d’autorisation et de la protection des situations particulières régulièrement constituées.

Le troisième équilibre concerne enfin l’efficacité de l’administration et les garanties de l’opérateur économique.

Sur ce point, la loi opère incontestablement un changement d’échelle.

La Direction du commerce intérieur et les agents chargés du contrôle disposent désormais de prérogatives leur permettant d’intervenir de manière beaucoup plus effective dans la vie économique : visites, accès aux documents, saisies, constatation des infractions, fermeture administrative et mécanismes transactionnels.

Ces pouvoirs peuvent être nécessaires.

Ils seront même probablement indispensables si l’on souhaite que les ambitions de formalisation et de protection du marché intérieur ne demeurent pas théoriques.

Mais leur légitimité dépendra largement des conditions dans lesquelles ils seront exercés.

La procédure n’est pas un obstacle à l’autorité administrative.

Elle en constitue l’une des garanties.

Identifier l’agent, connaître l’objet du contrôle, déterminer les documents qui peuvent être exigés, protéger les informations confidentielles, inventorier les éléments saisis, motiver les décisions, proportionner les mesures et garantir l’existence de recours effectivement utiles ne revient pas à affaiblir l’administration.

Cela revient à inscrire son action dans un cadre suffisamment prévisible pour que la puissance publique ne soit jamais confondue avec l’arbitraire.

À cet égard, une part importante de l’avenir de la réforme se jouera probablement moins dans la loi elle-même que dans les textes appelés à en assurer l’application.

Les seuils permettant de caractériser le petit commerce, le montant à partir duquel un investissement étranger pourra être regardé comme significatif, les conditions de délivrance et de retrait des cartes professionnelles, les modalités concrètes des contrôles, les limites de compétence des agents ou encore les critères guidant certaines décisions administratives donneront au dispositif sa physionomie réelle.

Un même texte législatif peut, selon la qualité de ses mesures d’application, devenir un instrument de modernisation ou une source d’incertitude.

C’est pourquoi les décrets et arrêtés à venir ne devraient pas être conçus comme de simples textes d’exécution.

Ils constituent une seconde étape de la réforme, presque aussi importante que son adoption.

Ils devront transformer les principes posés par la loi en règles suffisamment précises pour être comprises par l’administration, appliquées uniformément sur le territoire et anticipées par les opérateurs économiques.

Mais la réussite de cette réforme ne dépendra pas davantage du seul droit écrit.

Elle dépendra aussi de la manière dont celui-ci sera administré.

La meilleure réglementation peut perdre sa cohérence lorsqu’elle reçoit des interprétations variables selon les agents, les îles, les opérateurs ou les circonstances.

À l’inverse, une administration constante dans sa doctrine, transparente dans ses procédures et mesurée dans l’usage de ses pouvoirs peut considérablement renforcer la sécurité d’un dispositif dont certaines dispositions demeurent ouvertes à l’interprétation.

Le juge aura, enfin, un rôle essentiel.

À mesure que les premières difficultés d’application apparaîtront, il lui appartiendra nécessairement de préciser la portée de certaines notions, de résoudre les conflits entre normes, d’apprécier la proportionnalité de certaines décisions administratives et de tracer progressivement la frontière entre la liberté économique et les restrictions que l’intérêt général peut légitimement lui imposer.

La loi du 15 juin 2026 ne clôt donc pas le débat sur l’organisation du commerce intérieur en Union des Comores.

Elle l’ouvre.

Elle ouvre d’abord un chantier réglementaire, parce qu’une part importante de son effectivité dépend encore des textes d’application.

Elle ouvre ensuite un chantier administratif, parce que les nouveaux pouvoirs devront être accompagnés de pratiques, de procédures et d’une doctrine suffisamment cohérentes.

Elle ouvre enfin un chantier jurisprudentiel, parce que plusieurs des équilibres qu’elle institue ne trouveront probablement leur définition définitive qu’au contact des situations concrètes.

C’est peut-être, en définitive, ainsi qu’il convient d’appréhender cette réforme.

Non comme un texte qu’il faudrait approuver ou condamner dans son ensemble, mais comme l’affirmation d’une nouvelle conception du rôle de l’État dans l’économie comorienne, dont il appartient désormais au droit de fixer les équilibres.

La souveraineté économique qu’elle revendique ne saurait être durablement opposée à la liberté d’entreprendre.

La protection de l’entrepreneuriat national ne saurait être durablement opposée à l’attractivité de l’investissement.

L’efficacité du contrôle ne saurait davantage être durablement opposée aux garanties de l’État de droit.

Ces exigences ne sont pas contradictoires.

Elles sont complémentaires.

Car un marché intérieur n’est véritablement souverain que lorsque l’État est en mesure d’y faire respecter ses choix ; il n’est véritablement attractif que lorsque ceux qui y investissent peuvent anticiper les règles qui leur seront appliquées ; et il n’est véritablement favorable aux entrepreneurs nationaux que lorsque la protection qui leur est accordée s’accompagne des conditions leur permettant de transformer cette protection en croissance.

Le véritable défi de la loi nouvelle sera donc moins de choisir entre ouverture et protection, entre liberté et réglementation, ou entre autorité et garantie, que de parvenir à les concilier.

C’est à cette condition qu’elle pourra atteindre l’ambition qui paraît être la sienne : non pas simplement réglementer davantage le commerce intérieur, mais contribuer à construire un marché national plus structuré, plus accessible aux entrepreneurs comoriens et suffisamment prévisible pour continuer d’attirer les investissements dont le développement du pays a besoin.

Car, en matière économique plus encore qu’ailleurs, la souveraineté ne se consolide pas dans l’incertitude du droit. Elle trouve au contraire dans la sécurité juridique l’une des conditions les plus durables de son effectivité.

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La nouvelle loi sur le commerce intérieur en Union des Comores : entre souveraineté économique et sécurité juridique