La réforme du Code de la marine marchande comorien : vers une nouvelle gouvernance du pavillon international ?

I. La constitution d’un véritable régime juridique autonome du Registre international

La réforme opère d’abord une clarification fondamentale de l’organisation du pavillon comorien.

Alors que le Code de la marine marchande organisait jusqu’alors l’immatriculation des navires sans établir l’architecture désormais retenue, la loi n°26-009/AU distingue expressément deux registres répondant à des finalités différentes : le Registre local et le Registre international.

Cette distinction n’est pas seulement administrative.

Elle détermine désormais le registre auquel un navire doit être rattaché en fonction de la nature de son activité et conditionne, dans une large mesure, l’autorité compétente pour son immatriculation, son contrôle et sa certification.

A. La séparation du Registre local et du Registre international

Le nouvel article 57-2 institue un « régime distinct » pour le Registre international des navires de l’Union des Comores et prévoit expressément qu’il est séparé du Registre local.

Cette séparation répond à une logique fonctionnelle.

Le Registre local est destiné aux navires opérant uniquement dans les eaux et activités relevant du cadre local. Le Registre international est, quant à lui, destiné aux navires exerçant des opérations internationales, des activités hauturières ou offshore ainsi qu’aux activités de pêche internationale et aux opérations assimilées. 

L’article 57-4 traduit cette distinction en termes de compétence administrative.

Le Registre local relève des autorités nationales compétentes conformément au Code de la marine marchande, tandis que le Registre international relève de l’Administrateur maritime, sous le contrôle général du ministre dans les conditions prévues par la loi. 

La distinction entre les deux registres détermine surtout les activités que le navire est juridiquement autorisé à exercer.

L’article 57-5 pose à cet égard un principe particulièrement important : tout navire battant ou destiné à battre pavillon comorien et exerçant une activité internationale doit être immatriculé au Registre international.

Le texte vise notamment les navires de charge, pétroliers, navires-citernes, chimiquiers, gaziers, navires à passagers, navires offshore, remorqueurs, barges, yachts privés ou commerciaux opérant à l’international, ainsi que les navires de pêche et navires frigorifiques intervenant dans le cadre d’activités internationales. 

La conséquence est substantielle.

L’immatriculation au Registre local ne constitue plus, à elle seule, un titre permettant à un navire comorien d’exercer indistinctement une activité locale ou internationale.

La loi prévoit au contraire qu’un navire inscrit uniquement au Registre local n’est pas autorisé, au titre de cette seule inscription, à effectuer notamment un voyage international, une navigation au long cours, une activité commerciale internationale, une activité de pêche hauturière ou internationale ou toute autre opération exigeant des certificats internationaux de pavillon. 

La réforme établit donc une correspondance entre la nature de l’activité exercée et le régime d’immatriculation applicable.

Elle n’interdit cependant pas toute interaction entre les deux registres.

Un navire inscrit au Registre international peut entrer dans les eaux comoriennes, y séjourner et y être inspecté sans devoir être réimmatriculé au Registre local. Lorsqu’il entend cependant exercer certaines activités locales — notamment cabotage national, transport intérieur, pêche locale ou service portuaire — il demeure soumis aux licences et autorisations opérationnelles applicables. 

Inversement, l’Administrateur maritime peut, dans certaines circonstances exceptionnelles, autoriser temporairement un navire inscrit au Registre local à effectuer un voyage international ou une opération déterminée en dehors de sa zone habituelle. Cette autorisation doit être écrite et limitée dans le temps, dans son objet, son itinéraire et ses conditions de navigation. 

Le législateur ne crée donc pas deux pavillons distincts.

Il organise, au sein du même pavillon comorien, deux régimes d’immatriculation correspondant à deux catégories d’exploitation du navire, avec des compétences administratives et des exigences de conformité différentes.

Cette clarification constitue le premier apport majeur de la réforme.

Elle s’accompagne toutefois d’une seconde évolution : l’accès au Registre international n’est pas conçu comme une simple formalité d’enregistrement. Il est désormais précédé d’un contrôle relativement étendu du navire, de son exploitation et des personnes qui en détiennent directement ou indirectement le contrôle.

B. Le renforcement des conditions d’accès au pavillon international comorien

La loi n°26-009/AU consacre plusieurs dispositions à la qualité du pavillon.

L’article 57-37 subordonne ainsi toute immatriculation au Registre international à une série de vérifications préalables.

Celles-ci portent tout d’abord sur l’identité des acteurs intervenant dans la propriété et l’exploitation du navire : propriétaire inscrit, bénéficiaire effectif, armateur, affréteur, gestionnaire, exploitant et, le cas échéant, opérateur ISM.

Le titre de propriété ou le droit d’exploitation doit également être vérifié, de même que la radiation ou la suspension du pavillon précédent et l’absence de conflit de pavillon. 

Mais le contrôle ne s’arrête pas à la situation juridique du navire.

L’Administrateur doit également prendre en considération ses antécédents en matière de contrôle par l’État du port, ses éventuels sinistres, les incidents de pollution, les abandons d’équipage ou fraudes documentaires, ainsi que sa classe, ses certificats, son état technique, son assurance et ses garanties financières.

S’y ajoutent la conformité aux sanctions internationales et, pour les navires concernés, l’absence de risque inacceptable de pêche illicite, non déclarée et non réglementée. 

Cette approche traduit un changement de logique.

L’admission au Registre international repose désormais sur une appréciation qui porte non seulement sur le navire, mais également sur son historique, son exploitation et les personnes qui le contrôlent.

L’article 57-38 relatif à la propriété effective est particulièrement révélateur de cette évolution.

L’Administrateur maritime peut exiger la déclaration complète de la chaîne de propriété, de contrôle et de bénéfice économique jusqu’aux personnes physiques finales. 

Le texte permet surtout de tirer des conséquences de cette vérification.

Le refus d’immatriculation peut notamment être fondé sur une opacité substantielle, une fausse déclaration, l’utilisation de prête-noms ou l’existence d’une structure artificielle ou d’une dissimulation du bénéficiaire effectif destinée à contourner la réglementation.

L’identification du bénéficiaire effectif cesse ainsi d’être une simple information administrative : elle devient une condition de l’accès au pavillon.

La réforme introduit parallèlement un mécanisme de filtrage des sanctions internationales, des risques criminels, de la fraude documentaire, du blanchiment, des risques de financement illicite et des atteintes à l’intégrité ou à la réputation du pavillon. L’Administrateur peut refuser, suspendre ou radier un navire lorsque celui-ci, son propriétaire, son bénéficiaire effectif, son affréteur, son gestionnaire, son exploitant ou son financeur présente un risque inacceptable ou refuse de coopérer. 

L’admission n’épuise d’ailleurs pas le contrôle.

La loi impose aux propriétaires et exploitants une obligation continue de conformité. Tout changement de propriété, de bénéficiaire effectif, d’affréteur, de gestionnaire, d’assureur ou de statut technique doit notamment être porté à la connaissance de l’Administrateur, de même que certains événements susceptibles d’affecter la conformité du navire. 

Le contrôle du pavillon devient ainsi un processus continu, depuis l’admission du navire jusqu’à sa radiation.

Cette évolution présente un intérêt particulier dans un contexte international où la qualité d’un registre ne se mesure plus seulement au nombre de navires immatriculés, mais également à sa capacité à identifier les opérateurs, suivre les navires et prévenir l’utilisation de son pavillon par des structures ou activités présentant un risque juridique ou réputationnel.

Elle est complétée par un troisième élément, moins visible mais tout aussi important pour la sécurité juridique du registre : l’organisation de la publicité des droits des créanciers et des sûretés constituées sur les navires.

C. La sécurisation juridique des opérations portant sur les navires

La réforme consacre un chapitre entier aux hypothèques maritimes, privilèges, charges et sûretés.

L’objectif dépasse la seule organisation d’un fichier administratif.

Le nouveau régime tend à faire du Registre international un instrument permettant d’établir et de rendre opposable la situation juridique du navire à l’égard des tiers.

L’article 57-43 prévoit ainsi la tenue d’un registre spécial des hypothèques maritimes, charges, restrictions, avis de priorité, mainlevées, certificats de charges, transcriptions et autres sûretés relatives aux navires inscrits ou destinés à être inscrits au Registre international. Ce registre peut être tenu sous forme physique, électronique ou numérique. 

La constitution d’une hypothèque maritime doit être établie par écrit et permettre notamment d’identifier le navire, le créancier hypothécaire, le débiteur, la créance garantie ainsi que son montant maximal lorsqu’il est applicable.

L’inscription produit ensuite un effet essentiel : l’hypothèque devient opposable aux tiers à compter de la date et de l’heure de son inscription. 

La loi organise également le rang des créanciers hypothécaires, principalement en fonction de l’ordre chronologique de leur inscription, et permet la délivrance d’un certificat de charges destiné à retracer les inscriptions existant sur le navire. 

Ces dispositions présentent une importance particulière pour les opérations de financement maritime.

Un navire constitue un actif mobile susceptible de changer de propriétaire, de pavillon ou de juridiction. La sécurité du financement dépend donc largement de la capacité du créancier à rendre sa sûreté opposable et à éviter que certaines opérations portant sur le navire ne fassent disparaître ou ne compromettent ses droits.

C’est précisément sur ce point que la réforme introduit l’un de ses mécanismes les plus significatifs.

Lorsqu’une hypothèque enregistrée prévoit une restriction de transfert, de vente, de changement de propriétaire, de changement de nom, de changement de pavillon, de radiation, de réimmatriculation ou une autre restriction substantielle, cette restriction doit être mentionnée au registre.

L’Administrateur maritime ne peut alors procéder à l’acte concerné sans le consentement écrit du créancier hypothécaire inscrit ou, sauf décision définitive d’une juridiction compétente, sans satisfaire aux conditions impératives prévues par la loi. 

Le principe est prolongé en matière de radiation.

Aucun certificat de radiation, de clôture, de transfert de pavillon ou de suppression du Registre international ne peut être délivré tant que les hypothèques et charges enregistrées n’ont pas été régulièrement levées, transférées ou consenties par les créanciers concernés, sous réserve des règles prévues par la loi et les Règles du Registre. 

La radiation ne constitue donc plus uniquement une relation entre le propriétaire du navire et l’administration du pavillon.

Elle doit également tenir compte des droits régulièrement inscrits des tiers.

La loi prévoit d’ailleurs qu’une radiation administrative prononcée pour des motifs de conformité, de sanction, de fraude, de sécurité ou de pêche illicite n’emporte pas extinction des droits réels valablement inscrits. L’Administrateur conserve la trace des hypothèques et charges non levées et peut délivrer les transcriptions correspondantes aux créanciers. 

Cette architecture est complétée par des dispositions relatives à la mainlevée, au transfert et à la cession des hypothèques, aux droits du créancier hypothécaire ainsi qu’aux navires en construction. 

La réforme ne se borne donc pas à déterminer quels navires peuvent porter le pavillon comorien.

Elle cherche également à organiser les conditions dans lesquelles les tiers — propriétaires, exploitants, financiers et créanciers — peuvent se fier aux informations portées au Registre international.

Cette dimension est déterminante.

La crédibilité d’un registre international dépend autant de la qualité de son contrôle des navires que de la sécurité juridique qu’il offre aux opérations dont ces navires font l’objet.

Mais cette ambition suppose une autorité capable d’administrer le registre, d’effectuer les contrôles, de délivrer les certificats, d’organiser la publicité des droits et, lorsque cela est nécessaire, de sanctionner les manquements.

C’est sur ce point que la réforme opère son choix institutionnel le plus important : la concentration de ces fonctions entre les mains d’un Administrateur maritime bénéficiant d’une autonomie et de prérogatives particulièrement étendues.

II. Une délégation étendue de l’administration du pavillon, assortie d’un contrôle étatique

La création d’un Registre international distinct nécessitait de déterminer l’autorité chargée de son administration.

Sur ce point, la loi n°26-009/AU retient une architecture particulière : elle ne confie pas directement la gestion quotidienne du Registre international à une administration centrale, mais institue un Administrateur maritime, auquel sont attribuées des compétences étendues dans le cadre d’une convention de concession conclue avec l’État.

Ce choix dépasse l’externalisation de tâches matérielles ou techniques.

L’Administrateur maritime reçoit en effet des prérogatives qui touchent directement à l’exercice de fonctions traditionnellement attachées à l’État du pavillon : immatriculation et radiation des navires, certification, contrôle de conformité, réglementation du registre, documentation des gens de mer et sanctions administratives.

La question devient alors celle de l’équilibre retenu par la réforme entre autonomie de gestion du Registre international et maintien de l’autorité de l’État comorien sur son pavillon.

A. L’émergence d’un Administrateur maritime doté de prérogatives particulièrement larges

Le nouvel article 57-9 institue, pour les besoins du Registre international, un Administrateur maritime « investi d’une mission statutaire de service public et de pouvoirs d’autorité maritime » relatifs notamment à l’immatriculation, à la certification, à la conformité du pavillon, à la réglementation, au contrôle et aux sanctions administratives. 

La qualification retenue est importante.

L’Administrateur n’est donc pas présenté comme un simple prestataire chargé matériellement de tenir une base de données ou de commercialiser les services du registre. La loi lui reconnaît expressément une mission de service public et des pouvoirs d’autorité maritime.

Son statut présente néanmoins une certaine originalité.

L’article 57-10 prévoit que l’Administrateur maritime peut être « une personne morale, notamment une société, un consortium, un groupement, une coentreprise, une entité publique, privée ou mixte, constituée en Union des Comores ». Il est désigné par arrêté conjoint du ministre chargé des transports maritimes et du ministre chargé des finances. 

Les deux ministres sont ensuite autorisés à signer, au nom du Gouvernement, une Convention de concession avec l’Administrateur maritime désigné.

La réforme dissocie ainsi deux éléments qui étaient traditionnellement susceptibles d’être confondus : d’une part, la souveraineté de l’État sur son pavillon et, d’autre part, la gestion opérationnelle du registre qui matérialise administrativement ce rattachement.

Cette distinction apparaît encore plus nettement à la lecture de l’article 57-14.

Pendant la durée de sa désignation, l’Administrateur maritime exerce l’exclusivité des fonctions relatives au Registre international, notamment l’immatriculation internationale, la suspension et la radiation, la nouvelle immatriculation, le renouvellement du registre, les visas de conformité internationale, la formation maritime liée au Registre international, les documents des gens de mer, les certificats STCW et STCW-F ainsi que la perception des droits du registre. 

La loi renforce cette exclusivité en prévoyant qu’aucune autre autorité, agence, personne ou entité ne peut délivrer un document, certificat, reçu, autorisation ou attestation relevant du Registre international sans habilitation écrite de l’Administrateur maritime ou disposition expresse de la loi.

Il s’agit donc d’une véritable centralisation des compétences relatives au Registre international.

L’objectif peut se comprendre : éviter la multiplication des intervenants, réduire les risques de documents contradictoires et permettre aux propriétaires, armateurs, administrations étrangères et autres tiers de disposer d’un interlocuteur clairement identifié.

Mais cette concentration implique corrélativement que l’étendue des pouvoirs de l’Administrateur soit précisément déterminée.

C’est ce que fait l’article 57-16.

En matière d’immatriculation et de documentation, l’Administrateur peut notamment recevoir, instruire, approuver, rejeter, conditionner, suspendre, renouveler ou annuler toute demande relative au Registre international.

Il peut immatriculer les navires, délivrer les certificats d’immatriculation et autres documents du pavillon, enregistrer les propriétaires, bénéficiaires effectifs, exploitants, gestionnaires, affréteurs ainsi que les hypothèques, privilèges, charges et restrictions. Il approuve également les noms des navires, les changements de propriété, de gestion, d’exploitation ou de classe et les caractéristiques techniques. 

À ces compétences relatives aux navires s’ajoutent celles concernant les gens de mer.

L’Administrateur peut notamment délivrer, renouveler, reconnaître, suspendre ou retirer les certificats de compétence et d’aptitude, endossements et validations relevant des conventions STCW et STCW-F. Il dispose également de compétences en matière de formation maritime et de reconnaissance des établissements et programmes concernés. 

La réforme lui attribue enfin des compétences spécifiques concernant les navires de pêche hauturière et internationale. Celles-ci portent notamment sur l’immatriculation, la documentation, la conformité du pavillon, la classe, la sécurité, l’assurance, les documents radio, l’identification, le marquage et les risques de pêche illicite, non déclarée et non réglementée. 

L’Administrateur maritime devient ainsi le centre opérationnel du dispositif international du pavillon comorien.

Toutefois, ses compétences ne sont pas limitées à l’application des règles définies par la loi. La réforme lui reconnaît également une capacité normative importante.

B. Des pouvoirs réglementaires, financiers et de sanction qui dépassent la simple gestion administrative du registre

L’une des caractéristiques les plus significatives de la réforme réside dans la place accordée aux Règles du Registre.

L’article 57-17 autorise l’Administrateur maritime à édicter les règles nécessaires au fonctionnement du Registre international.

Leur champ est particulièrement large.

Ces règles peuvent porter sur l’immatriculation, la radiation, le transfert et le renouvellement des navires ; les certificats, licences et documents officiels ; les droits, redevances, taxes spéciales, frais de registre, frais, charges, dépôts, garanties, pénalités et amendes administratives ; les exigences de sécurité, de sûreté, de prévention de la pollution, de radio, d’équipage et de conformité ; les gens de mer ; la création et la gestion d’établissements et collèges maritimes ; les différentes catégories de navires ; les organismes reconnus et sociétés de classification ; la propriété effective ; la lutte contre la fraude documentaire ; ainsi que les documents électroniques et signatures numériques. 

Ces Règles sont obligatoires pour les propriétaires, bénéficiaires effectifs, armateurs, affréteurs, gestionnaires, exploitants, capitaines, agents, demandeurs, créanciers hypothécaires et organismes reconnus traitant avec le Registre international.

Elles entrent en vigueur dès leur publication sur le site officiel du Registre international, sur sa plateforme numérique ou par tout autre moyen déterminé par l’Administrateur maritime. 

Le législateur introduit toutefois un mécanisme de contrôle.

L’Administrateur maritime doit transmettre les Règles au ministre au moment de leur publication. Le ministre peut s’y opposer dans un délai de sept jours suivant cette publication. Cette opposition doit être motivée par des considérations de sécurité nationale, d’incompatibilité manifeste avec une obligation internationale, d’illégalité manifeste ou d’atteinte grave à l’intérêt public. 

La technique retenue mérite l’attention.

Le contrôle ministériel n’est pas conçu comme une approbation préalable systématique. La règle émane de l’Administrateur et entre en vigueur par sa publication, sous réserve d’un pouvoir d’opposition ultérieur du ministre dans les cas définis par la loi.

L’autonomie accordée à l’Administrateur se manifeste également sur le plan financier.

La loi précise que les montants des droits, taxes, redevances, frais ou charges du Registre international ne sont pas fixés directement par elle. L’article 57-68 habilite expressément l’Administrateur maritime à les fixer, les modifier, les réviser, les augmenter, les réduire, les suspendre ou les annuler pour les besoins du Registre international. 

Les barèmes peuvent varier selon la nature du navire, sa jauge, son âge, sa classe, son historique PSC, le type d’opération, la durée d’immatriculation, l’urgence ou encore le risque pertinent.

La réforme autorise également, dans certaines conditions, des exonérations, réductions, reports, plans de paiement, remises de pénalités ou tarifs promotionnels. Certaines exonérations demeurent toutefois soumises à l’accord préalable du ministre des finances. 

Les recettes du Registre sont perçues par l’Administrateur maritime ou les personnes qu’il habilite. Leur répartition entre le Gouvernement et l’Administrateur est déterminée par la Convention de concession, laquelle doit également prévoir les mécanismes de comptabilisation, de versement et d’audit. 

L’autonomie opérationnelle est enfin complétée par un pouvoir de sanction administrative.

La loi permet à l’Administrateur d’imposer des amendes, pénalités, astreintes journalières et autres sanctions administratives en cas de violation de la loi, de la Convention de concession, des Règles du Registre, des conventions internationales applicables, des conditions d’immatriculation, des instructions, certificats ou décisions du Registre. 

Parmi les manquements expressément visés figurent notamment la fausse déclaration, la dissimulation de propriété ou du bénéficiaire effectif, la fraude documentaire, l’utilisation abusive du pavillon, le défaut de paiement, la violation des conditions d’immatriculation, l’exposition aux sanctions internationales, certains risques de pêche illicite, le défaut d’assurance ou de classe, le refus de communiquer les documents exigés ou encore la désactivation injustifiée de certains systèmes de suivi. 

Les mesures susceptibles d’être prises vont au-delà des sanctions pécuniaires.

L’Administrateur peut notamment suspendre une immatriculation, suspendre ou retirer un certificat, refuser son renouvellement, refuser une radiation jusqu’à paiement ou régularisation, imposer des conditions d’exploitation, exiger une inspection ou un audit, bloquer l’émission de documents ou encore radier le navire du Registre international. 

La loi prévoit néanmoins une procédure contradictoire et des voies de recours. Hors urgence, risque grave, fraude manifeste ou autre situation justifiant une intervention immédiate, l’intéressé doit être informé des griefs essentiels et disposer d’un délai raisonnable pour présenter ses observations. Les décisions peuvent faire l’objet d’un recours administratif devant le ministre ou devant une commission de recours maritime désignée par celui-ci. 

Ainsi conçu, le statut de l’Administrateur maritime dépasse largement celui d’un gestionnaire administratif.

Il cumule des fonctions de gestion du registre, de réglementation, de certification, de contrôle, de perception et de sanction.

Une telle concentration de compétences rend d’autant plus déterminante la question des mécanismes par lesquels l’État conserve la maîtrise générale de sa politique maritime et contrôle l’exercice des pouvoirs délégués.

C. Le maintien d’un contrôle gouvernemental destiné à encadrer la délégation

La large autonomie accordée à l’Administrateur maritime ne signifie pas que le Gouvernement se dessaisit de toute compétence relative au Registre international.

La loi organise au contraire plusieurs niveaux de contrôle.

Le premier résulte de la Convention de concession elle-même.

L’article 57-11 prévoit que celle-ci fixe notamment la durée de la concession, les obligations de l’Administrateur maritime, les droits du Gouvernement, le régime financier, la répartition des recettes, les obligations de rapport et d’audit, les conditions de renouvellement, les causes de suspension ou de résiliation ainsi que les mesures destinées à assurer la continuité du service. 

La durée de désignation de l’Administrateur est déterminée par cette convention.

La loi permet par ailleurs au Gouvernement de résilier la concession dans certaines circonstances graves, notamment en cas de fraude, corruption, menace grave pour la sécurité nationale, violation manifeste d’une obligation internationale, non-conformité persistante aux conventions maritimes ou atteinte grave à la réputation du pavillon. 

Le deuxième niveau de contrôle repose sur l’information du Gouvernement.

L’Administrateur doit transmettre un rapport trimestriel d’activité aux ministres compétents.

Ce rapport doit notamment présenter le nombre et les catégories de navires immatriculés, les immatriculations, radiations, suspensions et renouvellements, les recettes perçues, les sommes reversées au Gouvernement, les réductions ou exonérations accordées, les actions de conformité, les détentions par l’État du port, les sinistres et incidents majeurs, les visas délivrés aux navires de pêche internationale, les performances des organismes reconnus, les activités relatives aux gens de mer ainsi que les risques majeurs identifiés pour le pavillon. 

Un rapport annuel synthétique peut également être publié, notamment sur le développement du Registre international, la qualité de la flotte, la performance PSC, les actions de conformité et les objectifs d’amélioration du pavillon.

Le troisième niveau est celui de l’audit.

La Convention de concession doit prévoir les modalités d’audit financier, opérationnel, technique, numérique et de conformité du Registre international. Le Gouvernement peut en outre faire procéder à un audit raisonnable des recettes dues à l’État, des obligations essentielles de service public et du respect des obligations internationales. 

Mais c’est probablement l’article 57-87 qui traduit le plus clairement l’équilibre recherché par le législateur.

Les deux ministres compétents peuvent adresser à l’Administrateur maritime des orientations générales relatives à la politique maritime nationale et aux intérêts stratégiques de l’Union des Comores.

Ils ne peuvent toutefois intervenir dans une décision individuelle d’immatriculation, de radiation, de conformité, de sanction, de diligence raisonnable, de visa préalable ou de refus, sauf pour un motif écrit tenant à la sécurité nationale, à une obligation internationale, à l’ordre public ou à un intérêt supérieur de l’État. 

La distinction est importante.

Le Gouvernement conserve la définition des orientations générales et le contrôle de la concession, tandis que l’Administrateur bénéficie, en principe, d’une autonomie dans le traitement des dossiers individuels.

Le législateur semble ainsi avoir cherché à éviter deux écueils opposés : d’un côté, une gestion du registre insuffisamment autonome pour fonctionner avec la réactivité attendue d’un registre international ; de l’autre, une délégation qui conduirait l’État à perdre tout contrôle sur l’utilisation de son pavillon.

La réforme complète enfin ce dispositif par des obligations d’intégrité.

L’Administrateur doit notamment mettre en œuvre un code d’intégrité, un dispositif de prévention de la corruption, une procédure de déclaration des conflits d’intérêts et un canal de signalement protégé. Les actes de corruption, fraude, perception non autorisée, falsification documentaire, détournement de recettes, violation de sanctions ou manquement grave peuvent entraîner le retrait de l’agrément ou de l’habilitation de leurs auteurs. 

Le modèle retenu par la loi n°26-009/AU repose donc sur un équilibre institutionnel relativement sophistiqué.

L’État demeure titulaire du pavillon et conserve la définition de la politique maritime, la désignation de l’Administrateur, le contrôle de la concession, l’audit du dispositif et certains pouvoirs d’intervention liés aux intérêts fondamentaux de l’État.

Dans le même temps, l’administration quotidienne du Registre international, les décisions individuelles et une part substantielle de la réglementation technique sont confiées à un Administrateur maritime bénéficiant d’une autonomie opérationnelle importante.

La question déterminante devient dès lors celle de l’effectivité de ce modèle.

Car la crédibilité internationale du pavillon comorien ne dépendra pas seulement de la répartition formelle des compétences entre l’État et l’Administrateur. Elle dépendra de la manière dont ces compétences seront exercées, de la qualité des contrôles opérés sur les navires et leurs propriétaires, de la fiabilité des certificats délivrés et, plus largement, de la capacité du nouveau système à répondre aux standards internationaux applicables aux États du pavillon.

C’est précisément sur ce terrain que la réforme affiche ses ambitions les plus importantes.

III. Une réforme tournée vers la crédibilité internationale du pavillon comorien, dont l’effectivité dépendra de sa mise en œuvre

La loi n°26-009/AU ne réorganise pas uniquement les institutions chargées du Registre international.

Elle cherche également à inscrire son fonctionnement dans une logique de conformité permanente, de traçabilité et de modernisation.

Cette orientation apparaît dans les exigences imposées aux navires, dans l’intégration des normes internationales relatives aux gens de mer et à la pêche, mais également dans le choix d’un registre largement numérisé.

L’enjeu est évident : pour un registre international, l’attractivité commerciale ne peut durablement être dissociée de la qualité du pavillon.

A. L’intégration de la conformité internationale au fonctionnement même du Registre

L’une des évolutions les plus significatives du nouveau dispositif tient au caractère continu du contrôle.

L’immatriculation ne constitue plus le terme du processus de vérification.

La loi impose aux propriétaires et exploitants de maintenir leurs navires en conformité avec les dispositions applicables, les conventions internationales, les Règles du Registre, les certificats délivrés et les conditions d’immatriculation.

Ils doivent également notifier immédiatement certains changements ou événements susceptibles d’affecter cette conformité. 

Le texte accorde à cet égard une place particulière au Port State Control.

Les antécédents de contrôle par l’État du port interviennent dès l’admission du navire au Registre international. L’Administrateur peut ensuite adopter une politique de qualité de flotte fondée notamment sur l’âge du navire, sa classe, son historique PSC, les déficiences constatées, les détentions, sinistres, réparations, assureurs et gestionnaires. 

Il peut imposer des inspections préalables, des inspections annuelles, des inspections extraordinaires, des audits de gestion, des dépôts de garantie ou des plans correctifs.

La logique du texte est donc claire : la qualité de la flotte doit pouvoir être gérée dans le temps et non uniquement appréciée au moment de l’immatriculation.

La même approche se retrouve pour les organismes reconnus et les sociétés de classification.

L’Administrateur peut les reconnaître, agréer, recommander, auditer, surveiller, suspendre ou retirer leur agrément. Ces organismes demeurent soumis à des obligations de performance et de notification, notamment concernant les déficiences graves, retraits de classe et certificats suspendus. 

La réforme accorde également une place importante aux normes applicables aux gens de mer.

Elle confie à l’Administrateur des compétences relatives à la formation, la qualification, la certification et la documentation professionnelle et vise expressément la mise en œuvre des normes STCW et STCW-F. Elle organise également l’agrément et le contrôle des établissements de formation maritime, centres d’examen et centres de simulation. 

Enfin, un régime particulier est consacré aux navires de pêche hauturière et internationale.

L’Administrateur exerce sur ces navires ses compétences en matière de pavillon, d’immatriculation, de documentation, de conformité, de classe, de sécurité, d’assurance, de marquage et de risque de pêche INN, tandis que l’administration chargée des pêches conserve ses compétences relatives à la gestion des ressources halieutiques, aux quotas, captures, obligations déclaratives et à la politique nationale des pêches. 

La loi cherche ainsi à articuler gestion de la ressource halieutique et exercice des responsabilités de l’État du pavillon, plutôt qu’à les confondre.

Cette clarification institutionnelle, associée aux mécanismes de sanctions, de contrôle de flotte et de filtrage des risques, traduit une volonté manifeste : faire de la conformité internationale un élément structurel du fonctionnement du Registre.

B. La numérisation et la transparence comme instruments de modernisation du pavillon

La réforme comporte également un volet numérique particulièrement développé.

L’article 57-64 prévoit que le Registre international peut être tenu sous une forme électronique intégrale.

Les dossiers, inscriptions, hypothèques, certificats, signatures, sceaux, reçus, attestations et décisions peuvent être créés, conservés, signés, validés, publiés, vérifiés et transmis par voie électronique.

Surtout, la loi tranche expressément la question de leur valeur juridique : les inscriptions électroniques ont la même valeur juridique que les inscriptions papier. 

Le même principe est appliqué aux certificats.

Les certificats électroniques ou numériques délivrés ou validés par l’Administrateur maritime ont la même valeur juridique que les documents papier.

Ils peuvent comporter un identifiant unique, un numéro de suivi, un QR code, une signature numérique, un sceau électronique, une date d’émission, une date d’expiration ainsi qu’un mécanisme de vérification en ligne. 

Cette dématérialisation présente un intérêt pratique évident pour un registre dont les navires, propriétaires, gestionnaires, créanciers et conseils sont susceptibles d’être établis dans plusieurs juridictions.

Mais elle implique également de nouvelles exigences.

La loi impose ainsi à l’Administrateur de mettre en œuvre des mesures de cybersécurité, de sauvegarde, de redondance, de contrôle d’accès, de journalisation, de chiffrement, de reprise d’activité, de conservation des logs, d’audit de sécurité et de protection des données. 

La Convention de concession doit elle-même prévoir les exigences minimales de sécurité numérique, de transfert des données, de continuité du service et de restitution des archives à l’État à la fin de la concession.

La numérisation n’est donc pas conçue uniquement comme un instrument de rapidité.

Elle devient également un enjeu de souveraineté documentaire et de continuité du registre.

La réforme tente parallèlement de concilier transparence et confidentialité.

Certaines informations essentielles peuvent être rendues publiques, notamment le nom ou numéro OMI du navire, son statut d’immatriculation, la validité de certains certificats, son type, sa jauge, son port d’attache et son statut de radiation.

À l’inverse, les informations relatives aux bénéficiaires effectifs, sanctions, enquêtes, audits, données commerciales ou financières et rapports internes demeurent confidentielles, sous réserve des communications légalement justifiées aux autorités compétentes et organismes concernés. 

Le nouveau registre repose ainsi sur une logique de transparence vérifiable pour les informations nécessaires à la confiance des tiers, tout en maintenant un régime de confidentialité pour les informations sensibles.

Cette modernisation technique est importante.

Elle ne suffira toutefois pas, à elle seule, à déterminer la réussite de la réforme.

C. Une effectivité qui dépendra désormais des Règles du Registre et de la Convention de concession

La loi n°26-009/AU établit une architecture particulièrement détaillée.

Elle ne règle cependant pas elle-même l’ensemble des conditions de fonctionnement du nouveau Registre international.

Deux instruments occupent à cet égard une place déterminante : les Règles du Registre et la Convention de concession.

Les premières auront vocation à préciser une part substantielle du régime opérationnel : procédures d’immatriculation et de radiation, certification, documents, exigences applicables aux différentes catégories de navires, hypothèques, sûretés, organismes reconnus, gens de mer, contrôles, sanctions, modalités numériques et tarification. 

La seconde déterminera notamment la durée de la concession, les obligations de l’Administrateur, les droits du Gouvernement, la répartition des recettes, les mécanismes d’audit, les conditions de renouvellement et de résiliation ainsi que les mesures de continuité du service. 

Ces renvois ne sont pas accessoires.

Ils signifient qu’une partie importante de la portée pratique de la réforme ne pourra être appréciée à la seule lecture de la loi.

La qualité des procédures de due diligence, les critères effectivement retenus pour l’admission ou le maintien d’un navire, la rapidité et la fiabilité des vérifications documentaires, le fonctionnement du registre des hypothèques, les relations avec les organismes reconnus, les procédures de sanctions et de recours ou encore les modalités de continuité numérique dépendront largement des instruments adoptés pour mettre en œuvre le nouveau cadre.

Une autre question sera celle de la transition entre l’ancien et le nouveau régime.

La loi prévoit que les navires battant pavillon comorien et exerçant une activité internationale à la date de son entrée en vigueur doivent présenter une demande d’inscription, de confirmation ou de régularisation au Registre international dans un délai de cent quatre-vingts jours.

Les navires de pêche hauturière ou internationale doivent parallèlement obtenir le visa conforme de l’Administrateur maritime avant toute nouvelle opération internationale. 

Les certificats existants demeurent en principe valables jusqu’à leur expiration ou pendant une période maximale de douze mois, selon le délai le plus court, sous réserve notamment de leur validité et de l’absence de risque réputationnel.

La loi interdit par ailleurs toute nouvelle immatriculation internationale en dehors du Registre international après son entrée en vigueur. 

La période qui suit l’entrée en vigueur du texte sera donc déterminante.

Elle permettra d’apprécier non seulement la capacité du nouveau Registre à traiter les nouvelles demandes, mais également sa capacité à régulariser la flotte existante, vérifier les situations antérieures et assurer la continuité juridique des immatriculations et certificats en cours.

Conclusion

Avec la loi n°26-009/AU du 30 juin 2026, le législateur comorien ne s’est pas contenté de modifier quelques règles relatives à l’immatriculation des navires.

Il a créé un véritable régime juridique et institutionnel du Registre international, distinct du Registre local, reposant sur des conditions renforcées d’admission au pavillon, une meilleure identification de la propriété effective, un régime développé de publicité des hypothèques et sûretés, une surveillance continue de la conformité des navires et une numérisation poussée des opérations du registre.

La réforme fait parallèlement le choix d’une organisation institutionnelle originale.

L’administration opérationnelle du Registre international est concentrée entre les mains d’un Administrateur maritime investi d’une mission de service public et de pouvoirs d’autorité maritime, tandis que l’État conserve la définition des orientations générales, la désignation de l’Administrateur, le contrôle de la concession, l’audit du dispositif et certaines prérogatives liées aux intérêts fondamentaux de l’Union des Comores.

L’équilibre recherché apparaît clairement : permettre au Registre international de fonctionner avec l’autonomie et la réactivité attendues d’un registre maritime international, sans dissocier sa gestion des responsabilités qui demeurent attachées à l’État du pavillon.

Sur le papier, le dispositif est ambitieux.

Sa réussite dépendra désormais moins de l’architecture de la loi que de sa mise en œuvre : contenu de la Convention de concession, qualité des Règles du Registre, effectivité des procédures de due diligence, fiabilité de la certification, supervision des organismes reconnus, protection des droits des créanciers, coopération avec les administrations nationales et étrangères et capacité à appliquer effectivement les mécanismes de contrôle et de sanction prévus par le texte.

La réforme ouvre ainsi une nouvelle phase pour le pavillon comorien.

L’enjeu ne sera plus seulement d’attirer des navires sous pavillon comorien, mais de démontrer que le Registre international peut offrir simultanément attractivité, sécurité juridique, conformité internationale et contrôle effectif de l’État du pavillon.

C’est probablement sur cette capacité que se mesurera, dans les prochaines années, la portée réelle de la réforme.

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Source : Loi n°26-009/AU du 30 juin 2026 portant modification de la loi n°14-030/AU du 24 juin 2014 relative au Code de la marine marchande comorienne, promulguée par le décret n°26-099/PR du 14 septembre 2026.