Le partenariat public-privé en Union des Comores : d'un régime dérogatoire à la commande publique à un instrument d'attractivité des investissements

I. Le partenariat public-privé : un régime dérogatoire au droit classique de la commande publique

L'adoption de la loi n°17-019/AUC du 25 décembre 2017 portant cadre juridique du partenariat public-privé constitue une évolution majeure du droit public économique comorien. Si le législateur a entendu maintenir les exigences fondamentales gouvernant la commande publique, il a néanmoins institué un régime juridique original destiné à répondre aux contraintes propres aux projets d'investissement de grande ampleur.

Contrairement aux marchés publics classiques, dont la finalité essentielle consiste à satisfaire un besoin ponctuel de l'administration par l'acquisition d'un bien, d'un service ou l'exécution de travaux, le partenariat public-privé poursuit une logique différente. Il organise une coopération durable entre une personne publique et un opérateur privé autour d'un projet global associant financement, réalisation, exploitation et maintenance d'une infrastructure ou d'un service public. Cette mission globale ressort directement de la définition légale du contrat de partenariat public-privé, qui confie au partenaire privé, pour une durée déterminée, la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financement.

Cette différence d'objet explique que le législateur ait progressivement abandonné une approche exclusivement procédurale de la commande publique au profit d'une approche davantage économique. Le partenaire privé n'est plus seulement un fournisseur sélectionné au terme d'une procédure de mise en concurrence ; il devient un véritable partenaire de long terme partageant avec la personne publique les risques techniques, financiers et opérationnels du projet. Cette logique rejoint l'évolution observée dans de nombreux États, où les PPP sont appréhendés comme des instruments permettant d'optimiser le cycle de vie des infrastructures plutôt que comme de simples modalités d'achat public.

Cette évolution se manifeste à travers deux innovations majeures : l'assouplissement des modes de passation des contrats (A) et l'émergence d'une véritable logique partenariale fondée sur la négociation et le partage des risques (B).

A. L'assouplissement des procédures de passation : une dérogation assumée au droit commun des marchés publics

La loi de 2017 ne remet nullement en cause les principes fondamentaux gouvernant la commande publique. Au contraire, son article 17 réaffirme expressément les principes d'économie, d'efficacité, de liberté d'accès, d'égalité de traitement et de transparence des procédures. Elle prévoit également que les contrats de partenariat public-privé sont, par principe, conclus à l'issue d'un appel d'offres international ouvert précédé d'une procédure de préqualification.

Le maintien de ces principes témoigne de la volonté du législateur de ne pas soustraire les PPP aux exigences de bonne gouvernance qui irriguent désormais l'ensemble du droit de la commande publique. À cet égard, la loi de 2017 ne constitue pas une rupture avec la réforme de 2011 ; elle en prolonge les objectifs tout en adaptant les procédures aux spécificités des investissements complexes.

Toutefois, c'est précisément parce que les projets réalisés en partenariat public-privé présentent un degré élevé de technicité, nécessitent des montages financiers sophistiqués et impliquent des engagements de longue durée que le législateur a admis certaines dérogations au principe de la mise en concurrence systématique.

La première innovation réside dans la consécration de l'entente directe. L'article 20 autorise exceptionnellement la conclusion d'un contrat de partenariat public-privé sans appel d'offres lorsque la réalisation ou l'exploitation du projet ne peut être assurée que par un partenaire déterminé, notamment en raison de contraintes techniques, de droits de propriété intellectuelle ou d'autres droits exclusifs. Cette procédure demeure strictement encadrée puisqu'elle est subordonnée à l'accord préalable de la Direction nationale de contrôle des marchés publics et à l'avis de la Cellule d'appui au partenariat public-privé (CAPPP).

Il convient toutefois de souligner que cette dérogation ne saurait être assimilée au gré à gré traditionnel. Elle répond à une logique fonctionnelle : permettre la réalisation de projets dont la spécificité technique ou technologique rendrait illusoire une concurrence effective. Le législateur ne consacre donc pas une liberté discrétionnaire de choisir son cocontractant ; il reconnaît simplement que certaines opérations d'investissement, par leur nature même, ne peuvent être conduites selon les schémas classiques de la commande publique.

La seconde innovation, beaucoup plus remarquable encore, réside dans l'introduction de l'offre spontanée. L'article 21 autorise un opérateur privé à soumettre de sa propre initiative un projet de partenariat public-privé, accompagné des études techniques, économiques, financières et environnementales nécessaires à son évaluation.

Cette technique rompt avec la conception traditionnelle de la commande publique. Dans le droit classique des marchés publics, l'initiative appartient exclusivement à la personne publique, qui identifie son besoin, prépare les études préalables et décide du lancement de la procédure de mise en concurrence. À l'inverse, la loi de 2017 admet que l'initiative puisse émaner du secteur privé lui-même, lequel devient force de proposition dans la définition des projets d'intérêt public.

Cette évolution est particulièrement significative. Elle traduit le passage d'une administration essentiellement prescriptrice à une administration stratège, capable d'intégrer l'innovation, l'expertise technique et les capacités d'ingénierie financière des investisseurs privés dans la définition même des politiques d'investissement public.

Le législateur prend cependant soin de préserver les exigences de concurrence. L'offre spontanée ne conduit pas directement à la conclusion du contrat. Lorsqu'elle est jugée pertinente, elle doit obligatoirement être soumise à une procédure d'appel d'offres ouverte à l'ensemble des opérateurs intéressés.

La protection accordée à l'auteur de l'offre spontanée est limitée. Celui-ci bénéficie d'un bonus de points destiné à compenser les coûts engagés pour les études préalables et, lorsque l'écart de notation n'excède pas cinq pour cent, d'un droit de préemption lui permettant de se substituer au candidat arrivé en tête du classement.

Ce mécanisme révèle un équilibre particulièrement intéressant entre deux impératifs souvent présentés comme antagonistes : d'une part, encourager l'initiative privée et l'innovation ; d'autre part, préserver l'égalité entre les opérateurs économiques grâce au maintien d'une procédure concurrentielle. Il illustre ainsi la volonté du législateur comorien de concilier l'efficacité économique avec les exigences de transparence et de bonne gouvernance qui demeurent au fondement de toute commande publique.

B. L'émergence d'une logique partenariale fondée sur la négociation, le partage des risques et la co-construction des projets

Au-delà de l'assouplissement des procédures de passation, la véritable originalité de la loi n°17-019/AUC réside dans la transformation de la philosophie même de la commande publique. Le contrat de partenariat public-privé ne constitue plus un simple instrument d'acquisition de biens ou de services par l'administration. Il devient un outil de coopération économique durable entre la puissance publique et un investisseur privé, chacun étant appelé à contribuer à la réalisation d'un objectif d'intérêt général selon une logique de complémentarité.

Cette évolution ressort tout d'abord de la définition même du contrat de partenariat public-privé retenue par le législateur. Contrairement au marché public classique, dans lequel le titulaire exécute une prestation précisément définie contre le paiement d'un prix, le partenariat public-privé confie au partenaire privé une mission globale intégrant tout ou partie de la conception, du financement, de la construction, de la transformation, de la maintenance, de l'exploitation ou la gestion d'un ouvrage ou d'un service public. Le partenaire privé assure en outre la maîtrise d'ouvrage des travaux et partage avec la personne publique les risques inhérents au projet.

Cette notion de mission globale constitue une rupture profonde avec les techniques classiques de la commande publique. Dans le cadre d'un marché public traditionnel, les différentes phases d'un projet sont généralement dissociées : les études sont confiées à un premier prestataire, les travaux à une entreprise distincte, puis l'exploitation ou la maintenance peuvent faire l'objet de contrats autonomes. La personne publique conserve ainsi la maîtrise de l'ensemble du processus d'investissement et supporte l'essentiel des risques liés à la coordination des différents intervenants.

Le partenariat public-privé inverse cette logique. La loi permet de confier à un seul opérateur économique l'ensemble du cycle de vie de l'infrastructure. Cette intégration contractuelle poursuit un objectif économique clairement identifiable : responsabiliser le partenaire privé sur la performance globale du projet plutôt que sur la seule exécution matérielle des travaux. Dès lors que celui-ci est également chargé de l'exploitation ou de la maintenance pendant plusieurs années, il est naturellement incité à privilégier des solutions techniques offrant le meilleur coût global sur la durée du contrat plutôt que le coût de construction le plus faible.

La seconde innovation majeure réside dans la consécration d'un véritable partage des risques, notion qui constitue aujourd'hui l'un des fondements des partenariats public-privé dans la pratique internationale. Là où le marché public classique repose sur une répartition relativement rigide des obligations, le partenariat public-privé organise une allocation contractuelle des risques en fonction de la capacité de chaque partie à les maîtriser.

Cette philosophie irrigue l'ensemble de la loi. Les études préalables imposées par les articles 12 et 13 ne se limitent pas à apprécier la faisabilité technique du projet. Elles doivent également comporter une analyse comparative des différentes options envisageables, une étude des externalités, une étude de soutenabilité budgétaire ainsi qu'une analyse du partage des risques et des performances attendues.

De même, lorsqu'une offre spontanée est présentée par un opérateur privé, le dossier soumis à l'autorité contractante doit obligatoirement comprendre une analyse détaillée des risques du projet ainsi qu'un schéma de leur répartition entre les parties. La CAPPP est d'ailleurs expressément chargée d'évaluer la pertinence de cette répartition avant toute poursuite de la procédure.

L'importance accordée à cette répartition des risques est révélatrice de la nature économique du partenariat public-privé. Il ne s'agit plus seulement d'acheter une prestation, mais d'organiser une coopération dans laquelle chaque partie assume les risques qu'elle est la mieux placée pour gérer. Ainsi, les risques liés à la conception technique, à la construction ou à l'exploitation pourront être transférés au partenaire privé, tandis que la personne publique conservera, selon les cas, les risques réglementaires, les risques liés au domaine public ou encore ceux résultant de l'exercice de ses prérogatives de puissance publique.

La création de la Cellule d'Appui au Partenariat Public-Privé (CAPPP) confirme cette évolution. Contrairement aux organes traditionnels de contrôle de la commande publique, dont la mission consiste essentiellement à assurer la régularité des procédures, la CAPPP exerce une fonction beaucoup plus large. Elle identifie les projets susceptibles d'être réalisés en partenariat public-privé, contribue à leur priorisation, participe aux études de faisabilité, apporte son expertise lors de la conclusion des contrats et accompagne leur exécution.

L'article 23 de la loi illustre parfaitement cette mission. La CAPPP ne contrôle pas uniquement la légalité de l'opération ; elle apprécie notamment la cohérence globale du projet, sa conformité à la politique économique de l'État, la qualité des solutions techniques proposées, le taux de rentabilité économique, la compétitivité du financement, le potentiel de création d'emplois, les modalités de transfert de technologie ainsi que les mesures de protection de l'environnement.

Cette énumération est particulièrement révélatrice. Les critères retenus dépassent largement les préoccupations traditionnelles du droit de la commande publique. Ils traduisent une véritable logique de politique économique dans laquelle le partenariat public-privé devient un instrument de développement national. L'État ne recherche plus seulement le meilleur prix ; il entend sélectionner les projets les plus susceptibles de contribuer à la croissance, à l'emploi, au transfert de compétences et à la modernisation des infrastructures.

Ainsi, la loi de 2017 ne saurait être réduite à un simple régime spécial des marchés publics. Si elle demeure incontestablement rattachée au droit de la commande publique par ses principes directeurs et par les mécanismes de contrôle qu'elle institue, elle s'en distingue profondément par sa finalité. Le contrat de partenariat public-privé n'est plus conçu comme un simple contrat administratif d'approvisionnement, mais comme un instrument de politique économique destiné à mobiliser durablement les capacités financières, techniques et managériales du secteur privé au service du développement de l'Union des Comores.

Cette évolution conduit naturellement à s'interroger sur la place qu'occupe désormais le partenariat public-privé dans l'ensemble du droit économique comorien. En effet, la logique d'ouverture aux investisseurs privés consacrée par la loi de 2017 trouve son prolongement dans le Code des investissements de 2020, avec lequel elle entretient des liens étroits. L'étude de ces interactions révèle que le partenariat public-privé ne constitue pas seulement un régime dérogatoire à la commande publique ; il participe plus largement à l'émergence d'un véritable droit comorien de l'investissement public négocié.

II. Le partenariat public-privé : un instrument d'attractivité des investissements complémentaire au Code des investissements

La loi n°17-019/AUC du 25 décembre 2017 ne peut être appréhendée isolément. Si elle institue un régime juridique spécifique applicable aux contrats de partenariat public-privé, sa portée réelle n'apparaît qu'à la lumière de l'évolution plus générale du droit économique comorien. Trois années après son adoption, le législateur promulguait en effet le nouveau Code des investissements, issu de la loi n°20-035/AU du 28 décembre 2020, qui marque une étape décisive dans la politique nationale de promotion des investissements privés.

À première vue, ces deux textes semblent poursuivre des finalités distinctes. Le premier organise les modalités de réalisation des infrastructures publiques par le recours à des opérateurs privés ; le second fixe le régime général applicable aux investisseurs exerçant une activité économique sur le territoire national. Une telle lecture demeure toutefois réductrice. Une analyse systémique révèle, au contraire, une profonde complémentarité entre ces deux instruments normatifs. Alors que le Code des investissements crée un environnement juridique favorable aux investisseurs, la loi sur les partenariats public-privé leur offre un cadre contractuel leur permettant de participer directement à la réalisation des politiques publiques de développement.

Le partenariat public-privé apparaît ainsi comme le prolongement naturel du Code des investissements. Celui-ci attire l'investisseur ; celui-là lui fournit un projet.

A. Le Code des investissements : un cadre général destiné à sécuriser l'investisseur

À la différence des anciens codes d'investissement, essentiellement centrés sur l'octroi d'avantages fiscaux ou douaniers, le Code des investissements de 2020 repose sur une approche beaucoup plus globale. Son ambition première consiste à instaurer un climat de confiance susceptible d'encourager les investissements nationaux et étrangers.

Cette orientation apparaît dès les premières dispositions du Code. Son champ d'application est particulièrement large puisqu'il bénéficie, sous réserve des incitations fiscales réservées aux investisseurs agréés, à l'ensemble des investisseurs exerçant une activité licite sur le territoire de l'Union des Comores, qu'ils soient comoriens ou étrangers.

Le Code proclame ensuite plusieurs garanties fondamentales qui constituent aujourd'hui les piliers de tout régime moderne de protection des investissements.

La première est la liberté d'investir. L'article 6 reconnaît expressément à toute personne physique ou morale, comorienne ou étrangère, la liberté de s'établir et d'investir sur le territoire national, sous réserve du respect des lois et règlements applicables.

La deuxième est le principe d'égalité de traitement entre investisseurs nationaux et étrangers. En affirmant que l'investisseur étranger doit être traité de la même manière que l'investisseur comorien au regard des lois et règlements applicables, le législateur adopte un standard largement reconnu dans le droit international des investissements.

La troisième garantie réside dans la protection du droit de propriété. Le Code rappelle que tout investissement bénéficie des garanties constitutionnelles contre l'expropriation ou la nationalisation, lesquelles ne peuvent intervenir que pour cause d'utilité publique, de manière non discriminatoire et moyennant une indemnisation conforme aux exigences légales.

Ces garanties poursuivent un objectif évident : réduire le risque juridique perçu par les investisseurs. En effet, la décision d'investir ne dépend pas uniquement des perspectives de rentabilité économique ; elle repose également sur la confiance que l'investisseur accorde au cadre juridique de l'État d'accueil. La stabilité normative, la protection de la propriété privée, l'égalité devant la loi et la sécurité des investissements constituent autant de facteurs susceptibles d'influencer cette décision.

Le Code des investissements crée ainsi les conditions nécessaires à l'attractivité du territoire comorien. Il ne permet cependant pas, à lui seul, la réalisation de grands projets d'infrastructures publiques. Il garantit un environnement favorable à l'investissement ; il ne crée pas encore le support contractuel permettant la rencontre entre les besoins de la puissance publique et les capacités financières des opérateurs privés.

C'est précisément cette fonction que remplit la loi sur les partenariats public-privé.

B. Le partenariat public-privé : le prolongement opérationnel du Code des investissements

L'originalité de la loi de 2017 réside dans le fait qu'elle transforme les principes généraux posés par le Code des investissements en instruments juridiques directement mobilisables dans la réalisation de projets d'intérêt public.

En effet, l'investisseur bénéficiant des garanties offertes par le Code des investissements peut désormais intervenir non seulement comme opérateur économique privé, mais également comme partenaire de la puissance publique dans la conception, le financement, la réalisation et l'exploitation d'infrastructures publiques.

Cette articulation est particulièrement visible dans le mécanisme des offres spontanées.

En autorisant un investisseur privé à proposer de sa propre initiative un projet de partenariat public-privé, le législateur reconnaît que l'innovation économique ne provient plus exclusivement de l'administration. L'investisseur devient un acteur de la politique publique de développement. Il identifie les besoins, finance les études préalables, propose un montage technique et financier, puis participe à la procédure de sélection organisée par l'autorité contractante.

Cette faculté dépasse largement la logique traditionnelle de la commande publique. Elle rapproche le droit comorien des pratiques observées dans plusieurs États ayant fait des partenariats public-privé un levier majeur de développement économique.

L'articulation entre les deux textes apparaît également dans les critères d'évaluation retenus par la loi sur les partenariats public-privé.

La CAPPP n'est pas appelée à apprécier uniquement la conformité juridique des projets. Elle doit également examiner leur compétitivité, leur rentabilité économique, leur capacité à créer des emplois, leur contribution au transfert de technologies ainsi que leurs effets sur le développement durable.

Ces critères rejoignent directement les objectifs poursuivis par le Code des investissements, lequel ne cherche pas seulement à attirer des capitaux, mais également à favoriser le développement économique du pays.

Il en résulte que les deux lois ne s'ignorent pas ; elles se complètent.

Le Code des investissements répond à la question suivante : pourquoi un investisseur choisirait-il les Comores ?

La loi sur les partenariats public-privé répond à une seconde question, tout aussi essentielle : dans quel cadre juridique cet investisseur pourra-t-il participer au développement des infrastructures publiques ?

Ainsi comprise, la loi de 2017 dépasse largement le cadre d'un simple régime dérogatoire applicable aux marchés publics. Elle constitue l'un des principaux instruments de mise en œuvre de la politique nationale d'attractivité des investissements.

Cette complémentarité traduit une évolution profonde du rôle de l'État. Celui-ci n'est plus seulement un acheteur public soumis aux règles de la commande publique ; il devient un partenaire économique chargé de créer les conditions permettant au secteur privé de participer durablement à la réalisation de missions d'intérêt général.

L'émergence de cette logique de coopération public-privé constitue sans doute l'une des transformations les plus significatives du droit économique comorien contemporain. Elle appelle toutefois une réflexion critique sur les garanties offertes par ce nouveau modèle ainsi que sur les risques susceptibles d'accompagner son développement.

III. Les défis et les perspectives d'un véritable droit comorien de l'investissement public négocié

Si la loi n°17-019/AUC du 25 décembre 2017 marque incontestablement une évolution importante du droit de la commande publique et participe au renforcement de l'attractivité des investissements en Union des Comores, son efficacité demeure néanmoins subordonnée à plusieurs conditions. Comme toute législation relative aux partenariats public-privé, elle ne saurait produire pleinement ses effets par sa seule adoption. Encore faut-il que son environnement institutionnel, économique et juridictionnel permette aux investisseurs de disposer d'une visibilité suffisante sur l'exécution des contrats conclus avec les personnes publiques.

L'étude du droit comparé montre d'ailleurs que le succès des partenariats public-privé dépend moins de l'existence d'une loi spécifique que de la qualité de la gouvernance publique, de la stabilité des institutions, de la sécurité juridique des investissements et de la capacité de l'administration à négocier et à suivre des contrats particulièrement complexes. À cet égard, la loi comorienne de 2017 ouvre des perspectives prometteuses mais soulève également plusieurs interrogations.

A. Les défis de la mise en œuvre du partenariat public-privé

Le premier défi est d'ordre institutionnel.

La loi crée une architecture administrative relativement ambitieuse reposant sur plusieurs acteurs : le Conseil des ministres, la Direction nationale de contrôle des marchés publics et des délégations de service public (DNCMPDSP), l'Autorité de régulation des marchés publics (ARMP), la Cellule d'Appui au Partenariat Public-Privé (CAPPP) ainsi que des commissions ad hoc d'appel d'offres.

Cette organisation traduit une volonté de spécialisation des compétences. Elle suppose toutefois que chacune de ces institutions dispose des moyens humains, techniques et financiers nécessaires à l'exercice de ses missions.

Or, un contrat de partenariat public-privé est infiniment plus complexe qu'un marché public traditionnel.

Son élaboration nécessite des compétences croisées en :

• droit public ;
• droit des sociétés ;
• droit bancaire ;
• financement de projet ;
• fiscalité ;
• ingénierie financière ;
• analyse des risques ;
• exploitation des infrastructures.

Sans équipes véritablement spécialisées, la puissance publique risque de se trouver en situation de faiblesse face à des investisseurs internationaux disposant d'une expertise juridique et financière considérable.

Le deuxième défi concerne la qualité des études préalables.

Le législateur exige avec raison la réalisation d'études de faisabilité, d'études environnementales, d'analyses des externalités ainsi que d'études de soutenabilité budgétaire avant tout recours au partenariat public-privé.

Ces études constituent probablement la principale garantie contre les dérives observées dans plusieurs expériences étrangères.

Un partenariat public-privé mal préparé peut conduire :

• à un coût global supérieur à celui d'un financement public classique ;
• à un partage déséquilibré des risques ;
• à des engagements financiers difficilement soutenables pour les finances publiques ;
• voire à une dépendance excessive de l'État envers son cocontractant.

Le troisième défi réside dans la sécurité juridique des investisseurs.

Le Code des investissements apporte déjà plusieurs garanties importantes en matière de liberté d'investir, d'égalité de traitement et de protection de la propriété.

Toutefois, la confiance des investisseurs dépend également :

• de la stabilité de la réglementation ;
• de l'exécution effective des engagements contractuels ;
• de la rapidité du règlement des différends ;
• du respect des décisions juridictionnelles ou arbitrales.

En matière de partenariats public-privé, la sécurité juridique ne se mesure pas uniquement au moment de la signature du contrat ; elle s'apprécie pendant toute sa durée, laquelle peut atteindre plusieurs décennies.

Enfin, un dernier défi tient à la nécessité de préserver la transparence.

L'assouplissement des procédures, notamment par le recours à l'entente directe ou aux offres spontanées, ne doit jamais conduire à une remise en cause des principes d'égalité, de concurrence et de transparence qui demeurent expressément consacrés par la loi.

L'efficacité économique ne saurait justifier une diminution des garanties offertes aux opérateurs économiques ni affaiblir les mécanismes de contrôle de la dépense publique.

B. Les perspectives d'évolution du droit comorien des partenariats public-privé

Ces observations ne remettent nullement en cause l'intérêt de la réforme de 2017. Elles invitent plutôt à poursuivre la construction d'un véritable droit comorien des partenariats public-privé.

À cet égard, plusieurs pistes mériteraient d'être envisagées.

La première consisterait à renforcer progressivement la CAPPP afin d'en faire un véritable centre national d'expertise en matière de financement de projets.

Au-delà de son rôle d'assistance technique, cette structure pourrait constituer une base de données nationale recensant les projets réalisés, les montages contractuels utilisés, les difficultés rencontrées ainsi que les meilleures pratiques observées à l'étranger.

La deuxième piste concernerait la professionnalisation de la négociation contractuelle.

Les contrats de partenariat public-privé figurent parmi les conventions les plus complexes du droit économique contemporain. Leur négociation suppose une parfaite maîtrise des mécanismes financiers, des garanties bancaires, des sûretés, des clauses de révision, des mécanismes d'équilibre économique du contrat ainsi que des modes alternatifs de règlement des différends.

Le développement d'une expertise nationale dans ces domaines constituerait un facteur essentiel de sécurisation des futurs investissements.

Une troisième évolution pourrait résider dans l'amélioration de l'articulation entre les différents instruments du droit économique.

Le Code des investissements, la loi sur les partenariats public-privé, le Code des marchés publics, les règles issues du droit OHADA, la législation fiscale ainsi que les conventions internationales de protection des investissements poursuivent désormais un objectif commun : favoriser un environnement propice au développement économique.

Une meilleure coordination de ces différents instruments contribuerait à renforcer la lisibilité du droit applicable aux investisseurs.

Enfin, il serait souhaitable de développer progressivement une jurisprudence nationale des partenariats public-privé.

À ce jour, le contentieux comorien en cette matière demeure extrêmement limité. Pourtant, l'interprétation des clauses relatives au partage des risques, à l'équilibre économique du contrat, aux modifications contractuelles ou aux mécanismes de compensation donnera nécessairement lieu, à l'avenir, à un enrichissement de la jurisprudence administrative et judiciaire.

Cette construction jurisprudentielle jouera un rôle essentiel dans la consolidation de la sécurité juridique des investisseurs comme des personnes publiques.

Ainsi, la loi de 2017 ne doit pas être considérée comme l'aboutissement de la réforme, mais comme son point de départ. Elle offre un cadre juridique moderne dont la pleine efficacité dépendra de la capacité des institutions, des juridictions et des praticiens à faire émerger une véritable culture du partenariat entre le secteur public et le secteur privé.

Conclusion

L'adoption de la loi n°17-019/AUC du 25 décembre 2017 portant cadre juridique du partenariat public-privé constitue une étape importante dans l'évolution du droit public économique comorien. Si ce texte demeure rattaché au droit de la commande publique par ses principes directeurs et par son organisation institutionnelle, il s'en distingue profondément par sa finalité.

L'analyse de ses dispositions révèle en effet que le partenariat public-privé ne saurait être réduit à une simple modalité particulière de passation des contrats administratifs. En consacrant l'entente directe dans des hypothèses limitativement énumérées, en introduisant le mécanisme des offres spontanées, en reconnaissant un droit de préemption au porteur de projet et en créant une structure spécialisée d'appui aux personnes publiques, le législateur a entendu instaurer un régime juridique adapté aux exigences des investissements complexes.

Cette réforme prend toute sa dimension lorsqu'elle est rapprochée du Code des investissements de 2020. Les deux textes participent d'une même politique juridique visant à renforcer l'attractivité économique de l'Union des Comores. Là où le Code des investissements garantit à l'investisseur un environnement juridique stable et protecteur, la loi sur les partenariats public-privé lui offre les instruments contractuels nécessaires à la réalisation de projets d'intérêt général.

Le partenariat public-privé apparaît ainsi comme le prolongement opérationnel de la politique nationale de promotion des investissements.

Plus largement, ces deux réformes traduisent l'émergence d'une conception renouvelée de l'action publique. L'État n'intervient plus seulement comme puissance adjudicatrice ; il devient un partenaire économique chargé de créer les conditions d'une coopération durable avec les investisseurs privés afin de répondre aux besoins collectifs.

Cette évolution témoigne de la naissance progressive d'un véritable droit comorien de l'investissement public négocié, situé au carrefour du droit administratif, du droit des investissements, du droit des affaires et du droit des contrats. Son développement futur dépendra désormais moins de nouvelles réformes législatives que de la capacité des institutions et des praticiens à assurer une mise en œuvre rigoureuse, transparente et économiquement équilibrée des partenariats public-privé.

À cet égard, la loi du 25 décembre 2017 apparaît moins comme une simple dérogation au droit commun des marchés publics que comme l'un des fondements d'un nouveau modèle de gouvernance économique destiné à accompagner le développement durable de l'Union des Comores.